4. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», регламентируя вопросы проведения выборов на основе пропорциональной избирательной системы, в том числе в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в статье 38, закрепляющей порядок регистрации списков кандидатов, не устанавливает требований, касающихся формирования этих списков. В частности, ею не определяются ни число региональных групп кандидатов, на которое должен быть разбит список кандидатов, ни число кандидатов в региональной группе и в списке в целом, ни число региональных групп, выбытие из которых кандидатов влечет соответствующие правовые последствия, - данные вопросы применительно к выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются законом субъекта Российской Федерации.
Статья 38 названного Федерального закона позволяет кандидату, выдвинутому в составе списка кандидатов, не позднее чем за 15 дней до дня голосования представить в соответствующую избирательную комиссию письменное заявление о снятии своей кандидатуры, а комиссии, заверившей или зарегистрировавшей список кандидатов, - исключить его из этого списка (пункт 30); превышение же числа кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлениям о снятии своих кандидатур, по решению избирательного объединения (за исключением выбытия по вынуждающим к тому обстоятельствам) либо по решению избирательной комиссии, более чем на 25 процентов от общего числа кандидатов - в заверенном списке кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти и более чем на 50 процентов от общего числа кандидатов - в заверенном списке кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, является основанием для отказа в регистрации списка кандидатов (подпункт «з» пункта 25).
Тем самым Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает процент допустимого выбытия кандидатов из списка кандидатов в качестве гарантии обеспечения права на свободные выборы, под защитой которой находятся как избирательные объединения, так и граждане при реализации ими активного и пассивного избирательного права. Данная гарантия, как следует из пункта 5 его статьи 1, согласно которому установленные названным Федеральным законом основные гарантии избирательных прав могут быть изменены не иначе как путем внесения в него изменений, не может быть сужена законом субъекта Российской Федерации, а также не подлежит ограничительному истолкованию судами и иными правоприменителями.
Подпункт «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» находится в нормативном единстве с пунктом 30 и подпунктом «з» пункта 25 данной статьи, в силу чего предписание о проценте допустимого выбытия кандидатов из списка кандидатов имеет ориентирующее значение для законодателя, включая законодателя субъекта Российской Федерации, при конкретизации положения о законном числе региональных групп кандидатов, уменьшение которого влечет отказ в регистрации списка кандидатов.
4.1. Конкретизируя положение подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 64-ФЗ) установил, что основанием отказа в регистрации федерального списка кандидатов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации является выбытие кандидатов, в результате чего в федеральном списке кандидатов число региональных групп кандидатов оказалось менее 80 (пункт 11 части 3 статьи 44); регистрация федерального списка кандидатов аннулируется в случае выбытия из него кандидатов, исключения из него региональных групп кандидатов, в результате которых в указанном списке оказалось менее 80 региональных групп кандидатов, за исключением случая, когда в результате исключения региональных групп кандидатов за превышение ими расходов из средств избирательного фонда соответствующего регионального отделения политической партии более чем на 5 процентов от установленной предельной суммы всех расходов из средств указанного избирательного фонда их осталось в федеральном списке кандидатов менее 80 и при этом было исключено не более 10 региональных групп кандидатов: в указанном случае регистрация федерального списка кандидатов аннулируется при условии выбытия из него кандидатов, в результате которого в указанном списке оказалось менее 75 региональных групп кандидатов (части 3, 4 и 10 статьи 91).
Принятым в соответствии с названным Федеральным законом Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 8 августа 2007 года N 23/186-5 было определено число частей территорий, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва. При этом в 59 субъектах Российской Федерации территории не делились на части, в 26 других субъектах Российской Федерации число частей территорий составило 94, т.е. в целом по Российской Федерации число частей территорий, которым могло соответствовать число региональных групп кандидатов (а следовательно, и максимальное число таких групп), составляло 153, что значительно превышает число субъектов Российской Федерации. Это означало возможность практически двукратного - по сравнению с допускаемым Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» - сокращения числа региональных групп в результате выбытия из них кандидатов, причем независимо от того, в каком из субъектов Российской Федерации оно состоялось. При таких обстоятельствах выбытие кандидатов из одной или нескольких региональных групп в одном или нескольких субъектах Российской Федерации не могло являться основанием для отказа в регистрации федерального списка кандидатов.
Следовательно, факт недостаточного числа региональных групп как основание отказа в регистрации списка кандидатов, выдвинутых политической партией, федеральный законодатель обусловил выбытием значительного числа кандидатов и региональных групп кандидатов. По существу, такое выбытие свидетельствует о фактической неспособности политической партии проявить при выдвижении и регистрации списка кандидатов должную организованность, необходимую в ходе быстротекущего избирательного процесса, когда правоприменительным органам, в том числе судам, ставятся весьма короткие сроки для проверки законности избирательных мероприятий.
4.2. Таким образом, положением подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - в его конституционно-правовом истолковании в системе действующего правового регулирования - не нарушается закрепленный Конституцией Российской Федерации принцип свободных выборов и баланс таких конституционных ценностей, как плюралистическая демократия, многопартийность, свобода деятельности политических партий, пассивное и активное избирательное право граждан. Данное положение позволяет - на основе конституционного принципа юридического равенства - участвовать в выборах кандидатам, представляющим весь политический спектр, выражаемый зарегистрированными в установленном законом порядке политическими партиями, не препятствует регистрации списка кандидатов, выдвинутого той или иной политической партией, и исключает возложение на политическую партию и выдвинутых ею кандидатов ответственности за деяние, не признаваемое правонарушением. Будучи гарантией общего характера, оно подлежит конкретизации в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации в соответствии с его целью и действительным смыслом.
Этим не исключается правомочие федерального законодателя - исходя из требований Конституции Российской Федерации, правовых позиций, выраженных в настоящем Постановлении, и с учетом особенностей действующей пропорциональной избирательной системы, а также существующей в субъектах Российской Федерации мажоритарно-пропорциональной избирательной системы - внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», направленные на упрочение гарантий свободных выборов и участия в них политических партий и их кандидатов.
5. Положение подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при буквальном его воспроизведении в законах субъектов Российской Федерации может, тем не менее, приобретать различный смысл, в том числе в зависимости от устанавливаемых конкретным законом условий и порядка выдвижения и регистрации списка кандидатов.
5.1. Избирательным законодательством ряда субъектов Российской Федерации (Республика Тыва, Краснодарский край, Пензенская и Нижегородская области) предусматривается возможность разделения списков кандидатов на региональные группы по усмотрению избирательного объединения. В некоторых субъектах Российской Федерации требование о разделении списка кандидатов на региональные группы установлено законом как обязательное условие участия политической партии в выборах, причем необходимое для регистрации списка кандидатов число региональных групп может быть различным: так, в Костромской области - три, в Республике Алтай и Новосибирской области - четыре, в Санкт-Петербурге - 50, в Республике Дагестан - 53, в Республике Башкортостан - 60 региональных групп.
При небольшом числе региональных групп число кандидатов в них может быть довольно значительным. Избирательный кодекс Костромской области, например, предусматривает разделение списка кандидатов на три региональные группы при общем числе кандидатов в списке от 18 до 27 и возможной общеобластной части, включающей не более трех кандидатов. В подобных случаях реализация положений пункта 30 и подпункта «з» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не требует дополнительных законодательных гарантий участия избирательного объединения в выборах в случае выбытия кандидатов из списков.
Такая дополнительная гарантия, как возможность разумного уменьшения числа региональных групп к моменту регистрации - с тем чтобы не ставить участие избирательных объединений в выборах в зависимость от случайных обстоятельств и не создавать правовых коллизий при реализации требований подпунктов «з» и «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», - необходима в тех случаях, когда закон субъекта Российской Федерации содержит требование о разделении списка кандидатов на значительное число региональных групп, а группа включает небольшое число кандидатов.
5.2. Пункт 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области», текстуально воспроизведя положение подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конкретизировал его ссылкой на статью 34 названного Закона Вологодской области, а именно на его часть 8, согласно которой избирательное объединение, определяя порядок размещения кандидатов в областном списке кандидатов, разбивает его полностью на 17 региональных групп кандидатов или на общеобластную часть и 17 региональных групп кандидатов.
Следовательно, Закон Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области», которым разделение списка кандидатов на региональные группы установлено как обязательное условие участия избирательного объединения в выборах, основанием отказа в регистрации областного списка кандидатов называет выбытие всех кандидатов хотя бы из одной из 17 региональных групп. При этом он не предусматривает возможность уменьшения числа региональных групп при регистрации списка кандидатов: как при выдвижении, так и при регистрации таких групп должно быть 17, а общее число кандидатов в списке - до 60, что не позволяет сформировать большую часть групп численностью более трех человек.
По смыслу подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законодатель субъекта Российской Федерации вправе, в частности, установить минимальное и максимальное число региональных групп, на которые может быть разбит список кандидатов, либо определить максимальное число региональных групп, предоставив право избирательному объединению самостоятельно принимать решения о формировании той или иной группы, избегая неблагоприятных последствий в виде отказа в регистрации для предотвращения неправомерного ограничения права на свободные выборы. Законодатель Вологодской области, однако, не воспользовался ни одним из предложенных вариантов, что делает возможным (как это имело место в деле заявителя) отказ в регистрации списка кандидатов по не зависящим от избирательного объединения причинам - вследствие выбытия кандидатов хотя бы из одной региональной группы и, соответственно, уменьшения числа региональных групп, необходимого не только для регистрации, но и для выдвижения списка кандидатов.
В результате пункт 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» приобрел нормативное значение, расходящееся с конституционно-правовым смыслом подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Тем самым не только был нарушен приоритет федерального закона (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации), но и неправомерно ограничены право на свободные выборы и право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, гарантируемые Конституцией Российской Федерации (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2; статья 55, часть 3), а также нарушено право каждого на объединение и вытекающая из него свобода деятельности избирательных объединений, находящиеся под защитой статей 13 (часть 3) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32 (части 1 и 2).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации подпункт «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он предполагает для случаев, когда список кандидатов при его выдвижении избирательным объединением - политической партией разделяется на значительное число региональных групп, необходимость установления соответствующим законом возможности разумного уменьшения числа региональных групп к моменту регистрации и (или) уменьшения числа кандидатов в группе и допускает возможность отказа в регистрации списка кандидатов при выбытии из него лишь значительного числа кандидатов из региональных групп кандидатов, в результате чего число таких групп в списке кандидатов оказывается меньше установленного законом.
2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 13 (часть 3), 30 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 76 (части 1, 2 и 5), пункт 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области», поскольку во взаимосвязи с пунктом 8 статьи 34 данного Закона Вологодской области им допускается отказ в регистрации областного списка кандидатов в депутаты в случае, когда число региональных групп кандидатов в этом списке оказалось меньше установленного данным Законом Вологодской области в результате выбытия незначительного числа кандидатов, и не предусматривается возможность разумного уменьшения числа региональных групп и (или) уменьшения числа кандидатов в группе.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и официальных изданиях органов государственной власти Вологодской области. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации