Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 февраля 2016 г. N 4-П
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием гражданина Федеративной Республики Нигерия Х.Э. Увангуе, его представителя - кандидата юридических наук В.К. Михайлова, представителя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - А.В. Бажанова, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 87, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части 2 статьи 18.1 КоАП Российской Федерации, статьи 11 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и статьи 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х.Э. Увангуе. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика К.В. Арановского, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, от Федеральной службы безопасности Российской Федерации - Ю.А. Костиной, от Федеральной миграционной службы - И.В. Рыковой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Часть 2 статьи 18.1 КоАП Российской Федерации предусматривает административную ответственность за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пересечения Государственной границы Российской Федерации.
Статья 11 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» относит к основаниям для пропуска лиц через Государственную границу Российской Федерации наличие действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации (часть вторая).
Статья 24 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части первой устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации или указами Президента Российской Федерации.
1.1. Оспаривающий конституционность приведенных законоположений гражданин Федеративной Республики Нигерия Х.Э. Увангуе прибыл в Российскую Федерацию 5 апреля 2014 года по однократной обыкновенной визе, выданной 3 апреля 2014 года на срок с 6 апреля 2014 года по 4 июля 2014 года, а 15 апреля того же года Управление Федеральной миграционной службы по Московской области приняло решение о выдаче ему разрешения на временное проживание в Российской Федерации (до 15 апреля 2017 года) с проставлением о том отметки в его паспорте.
15 января 2015 года при выезде из Российской Федерации на похороны брата он предъявил свой паспорт гражданина Федеративной Республики Нигерия с визой, срок действия которой истек. На этом основании начальник 2 отделения пограничного контроля КПП «Домодедово-1» своим постановлением от 15 января 2015 года признал его виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 18.1 КоАП Российской Федерации, и назначил наказание в виде административного штрафа в размере трех тысяч рублей.
Решением от 20 марта 2015 года Домодедовский городской суд Московской области оставил данное постановление без изменения со ссылкой на то, что, выезжая из Российской Федерации с визой, у которой истек срок действия, Х.Э. Увангуе нарушил правила пересечения Государственной границы Российской Федерации, притом что основания, освобождающие его от обязанности иметь действительную визу (вид на жительство в Российской Федерации или международный договор России и Нигерии о безвизовом порядке въезда и выезда), отсутствовали. Это судебное решение не обжаловалось и вступило в законную силу. Кроме того, Х.Э. Увангуе было отказано в пропуске через Государственную границу Российской Федерации ввиду отсутствия у него действующей визы.
Конституционность оспариваемых Х.Э. Увангуе законоположений ставится под сомнение и в жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, поданной в Конституционный Суд Российской Федерации в защиту его прав.
1.2. Из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» следует, что Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона или его отдельных положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, принимает постановление по предмету жалобы в отношении той части акта, конституционность которой поставлена под сомнение, и оценивает как буквальный смысл проверяемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, исходя из их места в системе правовых норм, при этом Конституционный Суд Российской Федерации не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
Как утверждают заявители в своих жалобах, положения части 2 статьи 18.1 КоАП Российской Федерации, статьи 11 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и статьи 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в их взаимосвязи противоречат статьям 19, 27, 45, 46, 55 и 62 Конституции Российской Федерации, поскольку, позволяя привлечь иностранного гражданина, имеющего разрешение на временное проживание в Российской Федерации и выезжающего из Российской Федерации, к административной ответственности за отсутствие у него действующей визы, ограничивают его право на выезд из России, что представляет собой несправедливое, неоправданное и чрезмерное правоограничение, которое не отвечает конституционным принципам равенства, формальной определенности закона, необходимости и соразмерности ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные положения части 2 статьи 18.1 КоАП Российской Федерации, статьи 11 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и статьи 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в той мере, в какой на их основании разрешается вопрос о выезде из Российской Федерации иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию по визе, срок действия которой на день выезда истек, получившего разрешение на временное проживание в Российской Федерации и при этом не оформившего новую визу, и о привлечении в этом случае такого иностранного гражданина к административной ответственности за нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации предусматривает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, в том числе право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1; статья 27, часть 2).
Названное право относится к правомочиям, которые в своей совокупности составляют свободу передвижения, признаваемую актами международного права, в частности Протоколом N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно статье 2 которого каждый свободен покидать любую страну, включая свою собственную (пункт 2), а пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые закреплены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности либо для защиты прав и свобод других лиц (пункт 3).
Приведенные конституционные и международно-правовые установления распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства, которые в силу Конституции Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 3).
Вместе с тем, определяя гарантированную статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства как существенный элемент свободы личности, условие профессионального и духовного развития человека, государство вправе исходить из того, что для иностранных граждан въезд в Россию и пребывание на ее территории обусловлены, по общему правилу, визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им во въезде и пребывании (проживании) на своей территории, поскольку в силу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации предполагается возможность разумного и соразмерного урегулирования федеральным законом указанного права без его умаления и неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 7 июня 2012 года N 14-П и др.). При этом выезд из Российской Федерации, хотя он и является свободным, применительно к иностранным гражданам настолько тесно связан с институтами въезда в Российскую Федерацию и пребывания в ней, что также должен регулироваться с соблюдением конституционных пределов свободы усмотрения государства. Это соотносится с пунктом 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства не могут быть объектом ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, нравственности, здоровья населения либо прав и свобод других лиц и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами.
Соответственно, законоположения, устанавливающие порядок реализации права иностранных граждан выезжать из России, должны также основываться на указанных критериях, исключая тем самым безосновательные обременения правового положения граждан, в том числе граждан других государств.
3. Выезд за пределы Российской Федерации предполагает пересечение Государственной границы Российской Федерации, которая, как это следует из статьи 1 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», определяет пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) и суверенитета Российской Федерации, что, в свою очередь, требует определения условий пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Согласно статье 11 названного Закона пропуск через Государственную границу Российской Федерации физических лиц производится в установленных и открытых в соответствии с его статьей 12 пунктах пропуска и заключается в признании законности ее пересечения лицами, прибывшими на территорию Российской Федерации, либо в разрешении на ее пересечение лицами, убывающими из пределов Российской Федерации (часть первая); основанием для пропуска через Государственную границу Российской Федерации указанных лиц является наличие действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из нее (часть вторая); не подлежат пропуску через Государственную границу Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также лица, в отношении которых в установленном законодательством порядке принято решение о запрещении выезда из Российской Федерации (часть третья).
Предусматривая наличие действительных документов в качестве общего условия пересечения Государственной границы Российской Федерации - как для въезда, так и для выезда, эти законоположения допускают разный их состав и непосредственно не определяют виды перемещения лиц разных категорий (российские граждане, иностранные граждане и лица без гражданства с видом на жительство или без такового и др.) через Государственную границу Российской Федерации (визовый или безвизовый въезд, выдворение, депортация, выдача, реадмиссия, транзитный проезд, выезд и др.). В этом смысле приведенные законоположения сами по себе не создают нормативное основание ограничения права иностранного гражданина на выезд из Российской Федерации, в частности применительно к вопросу о том, в каких случаях (направлениях) он может быть пропущен через Государственную границу Российской Федерации лишь по действующей визе (т.е. визе с неистекшим сроком действия), а в каких он свободен от обязанности иметь и предъявлять эту визу в силу общего или специального правила. Соответствующие правила, если от их соблюдения зависит реализация свободы передвижения, должны быть установлены федеральным законом с определенностью, исключающей двусмысленность в правовом положении лиц, которые связаны данной обязанностью, в том числе относительно того, ограничен ли иностранный гражданин в праве выезда из Российской Федерации и каковы пределы (условия, время) этого ограничения, если на Государственной границе Российской Федерации он предъявит российскую визу с истекшим сроком действия.
3.1. В силу требований части второй статьи 6 и части первой статьи 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» иностранные граждане (лица без гражданства) должны наряду с действительными документами, удостоверяющими их личность и признаваемыми Российской Федерацией в этом качестве, не только при въезде в Россию, но и при выезде из нее иметь и предъявлять визу, если иное не предусмотрено названным Федеральным законом, международным договором или указами Президента Российской Федерации. Исключение из этого правила сделано в части третьей статьи 24 названного Федерального закона для иностранных граждан, имеющих вид на жительство в Российской Федерации, к условиям выезда которых из России предъявление визы не отнесено. Кроме того, для граждан ряда стран установлен безвизовый режим. Иными словами, все иностранные граждане, помимо тех, кто имеет вид на жительство, и тех, на кого распространяется безвизовый режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее, должны, по общему правилу, при выезде из России иметь визу и предъявлять ее при пересечении границы - этим обусловлено осуществление ими права свободно выезжать за пределы Российской Федерации.
Между тем в статьях 6, 11 и 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» определение «действительные» относится только к словам «документы, удостоверяющие личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве». В таком законодательном изложении требование действительности не распространяется, по буквальному его смыслу, на визу, которая сама по себе личность субъекта не удостоверяет - ни действующая, ни просроченная. Указанное же в части второй статьи 25.1 того же Федерального закона условие действительности также относится лишь к документу, удостоверяющему личность, на основании которого иностранный гражданин (лицо без гражданства) осуществляет въезд в Российскую Федерацию (транзитный проезд через ее территорию), в частности по визе, которая поименована как разрешение.
В пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» действительная виза называется - наряду с видом на жительство, разрешением на временное проживание и миграционной картой - в числе документов, подтверждающих право иностранных граждан на пребывание (проживание) в Российской Федерации, но не на выезд из нее, и в этом смысле действительность визы также не относится непосредственно к выезду, въезду, а равно к пропуску лица через Государственную границу Российской Федерации и ее пересечению. Согласно части второй статьи 25.1 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» виза представляет собой разрешение на въезд в Российскую Федерацию (или на транзитный проезд через ее территорию) по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина (лица без гражданства). Однократная, двукратная и многократная визы дают лицу право на соответствующее количество въездов, что следует из статьи 25.2 названного Федерального закона, а также из пункта 17 Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2003 года N 335). Следовательно, эти правила также не ставят право выезда иностранных граждан (лиц без гражданства) из Российской Федерации в непосредственную зависимость от визовых разрешений.
С учетом этого положение части второй статьи 11 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», согласно которой общим основанием пропуска (в обоих направлениях) через Государственную границу Российской Федерации лиц всех категорий является «наличие действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации», - при отсутствии прямого указания о распространении этого требования на визу, притом что она не обозначена в законодательстве в качестве документа, подтверждающего право на выезд из Российской Федерации, а документы, удостоверяющие личность, относятся к документам на право въезда и выезда не только в силу прямого предписания закона, но и потому, что они идентифицируют лицо в качестве субъекта определенной категории и тем самым предопределяют состав и объем признаваемых за ним (разрешенных ему) прав, включая право выезда из России, - также не может рассматриваться как прямо и недвусмысленно предусматривающее отнесение визы к собственно документам на право выезда из Российской Федерации.
3.2. Ограничение права иностранных граждан на выезд из Российской Федерации исключительно на том основании, что у них нет сохраняющей свое действие визы на въезд в Российскую Федерацию (на транзитный проезд по ее территории), означало бы их удержание на ее территории, не обоснованное целями, предусмотренными статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, и вопреки ее статье 27 (часть 2) и, кроме того, могло бы ограничивать законную юрисдикцию других государств в отношении их граждан, препятствуя этим лицам как в исполнении обязанностей перед своими государствами, так и в получении защиты и покровительства, которые сама Российская Федерация своим гражданам гарантирует в силу статьи 61 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Такое правоограничение расходилось бы и с положениями законодательства о транзитной визе (статья 25.7 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»), которая выдается только в целях транзитного проезда через территорию Российской Федерации, а также краткосрочного нахождения в Российской Федерации (до 10 дней) для случаев, когда иностранный гражданин лишился визы вследствие аннулирования его вида на жительство, разрешения на временное проживание либо вследствие сокращения срока временного пребывания (пункты 78 и 106 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия и восстановлению виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 30 октября 2013 года N 430), либо для случаев эвакуации лиц (пассажиров, туристов), вынужденно превысивших срок разрешенного безвизового пребывания (пункт 38 Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы).
Данный подход не исключает, однако, установления наличия при выезде иностранных граждан (лиц без гражданства) из Российской Федерации законных условий их въезда в Российскую Федерацию и нахождения на ее территории, включая соблюдение срока пребывания (проживания), истечение которого, по общему правилу, обязывает лицо выехать из России (пункт 2 статьи 5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).
В этом смысле виза представляет собой разрешение иностранному гражданину не только на въезд, но и на пребывание (транзитное передвижение) на территории Российской Федерации, что прямо следует из части третьей статьи 25.1 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», которая включает в объем визового разрешения и собственно въезд, и разрешенный срок пребывания. Из пунктов 4 и 17 Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты и порядка аннулирования визы также следует, что виза является разрешением на пребывание иностранного гражданина в России в течение срока ее действия.
Поскольку виза удостоверяет законность уже состоявшихся въезда (транзита) и пребывания в Российской Федерации, ее предъявление лицом при выезде из России и проверка уполномоченными должностными лицами представляют собой законное условие пересечения иностранным гражданином Государственной границы Российской Федерации, тем более в случаях, когда законность того и другого обусловлена именно визой. Если на пограничном контроле установлено, что лицо въехало в Россию незаконно и (или) незаконно пребывало на ее территории, например за пределами разрешенного срока пребывания или проживания, то не может быть поставлено под сомнение право уполномоченных органов выяснять обстоятельства въезда на территорию и нахождения на территории Российской Федерации лица, законное право которого документально (визой) не подтверждено, равно как и право законодателя предусматривать за это административную ответственность.
Согласно положениям частей первой и третьей статьи 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» иностранные граждане (лица без гражданства) незаконно находятся на территории Российской Федерации, если они: въехали на ее территорию с нарушением установленных правил; не имеют документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в ней, утратили их и не заявили о том в орган Федеральной миграционной службы; уклоняются от выезда по истечении разрешенного срока пребывания (проживания); нарушают правила транзитного проезда. Такие лица несут установленную законом ответственность; им впоследствии может быть отказано в праве на въезд в Российскую Федерацию по ряду оснований, предусмотренных статьей 26 данного Федерального закона. Пограничные органы, выполняя пропуск через границу и пограничный контроль, могут устанавливать такие обстоятельства и принимать участие в применении названных мер в соответствии с их функциями и задачами, предусмотренными Положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 года N 960), согласно которому ФСБ России осуществляет государственное управление в области защиты и охраны государственной границы (пункт 1), а в ее основные задачи входят организация борьбы с незаконной миграцией (подпункт 6 пункта 8) и обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к ведению органов безопасности (подпункт 12 пункта 8).
Таким образом, общее требование о предъявлении визы при выезде из Российской Федерации само по себе не может считаться конституционно безосновательным и чрезмерным ограничением прав иностранных граждан, поскольку виза включает в себя разрешение на въезд в Российскую Федерацию и нахождение (пребывание, проживание, передвижение) в Российской Федерации на условиях, определяемых целями въезда и видом визы, предусмотренными статьей 25.6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а проверка законности того и другого относится к мерам, установленным федеральным законом в защиту конституционных ценностей.