Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 марта 2007 г. N 4-П
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего М.И. Клеандрова, судей Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год».
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Т.А. Баныкиной на нарушение ее конституционных прав положением части первой статьи 15 Федерального закона от 11 февраля 2002 года «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявительницей законоположение, устанавливающее максимальный размер пособия по беременности и родам.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М. Жарковой, объяснения представителей сторон, выступления полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, а также приглашенных в заседание представителей: от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации - Ю.В. Воронина, от Фонда социального страхования Российской Федерации - Л.Н. Рау, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Частью первой статьи 15 Федерального закона от 11 февраля 2002 года «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в правовое регулирование была введена норма, устанавливающая максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц. Данная норма ежегодно воспроизводилась в федеральных законах о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации, при этом размер пособия составлял в 2002, 2003 и 2004 финансовых годах 11 700 рублей, в 2005 году - 12 480 рублей, в 2006 году - 15 000 рублей; в настоящее время он составляет 16 125 рублей (часть 1 статьи 13 Федерального закона от 19 декабря 2006 года «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год»).
Таким образом, несмотря на имевшие место изменения предельных денежных сумм пособия по беременности и родам, выплачиваемого застрахованным женщинам, сама норма о максимальном размере пособия сохраняется в системе действующего правового регулирования и применяется в соответствующих правоотношениях.
1.1. Гражданка Т.А. Баныкина, которой за период отпуска по беременности и родам (с 7 апреля по 24 августа 2004 года) было выплачено пособие по беременности и родам с учетом ограничения, предусмотренного статьей 7 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год», т.е. из расчета 11 700 рублей за полный календарный месяц, обратилась в Саровский городской суд Нижегородской области с иском к работодателю (ЗАО «Агентство недвижимости ФСР») о перерасчете суммы пособия на основании статьи 8 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и статьи 8 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год», т.е. исходя из среднего заработка за последние календарные 12 месяцев работы, который у нее значительно превышал 11 700 рублей, а также о взыскании суммы недоплаченного пособия. Решением от 21 июня 2005 года суд первой инстанции удовлетворил требования Т.А. Баныкиной, однако это решение было отменено судебной коллегией по гражданским делам Нижегородского областного суда, которая определением от 20 сентября 2005 года отказала в иске со ссылкой на часть первую статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год».
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Т.А. Баныкина просит признать часть первую статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в части, устанавливающей максимальный размер пособия по беременности и родам, не соответствующей статьям 1, 4, 7, 15, 19, 38, 39, 55, 76 и пункту 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации. По мнению заявительницы, оспариваемой нормой неправомерно ущемляются социальные права женщин, чей средний заработок превышает предельный размер данного пособия, ухудшается их материальное положение в период нахождения в отпуске по беременности и родам - в отличие от женщин, чей средний заработок укладывается в данную сумму, а также нарушается вытекающее из Конституции Российской Федерации общее правило структурирования системы федерального законодательства, требующее, чтобы нормы, отменяющие или изменяющие определенные преимущества, компенсации и льготы, вносились в текст того федерального закона, которым они были установлены.
1.2. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является норма о максимальном размере пособия по беременности и родам за полный календарный месяц, первоначально установленная частью первой статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год», воспроизведенная в примененной в деле заявительницы статье 7 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год» и в настоящее время действующая в редакции Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год» (часть 1 статьи 13).
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации политика Российской Федерации как правового и социального государства - исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, стремления обеспечить благополучие и процветание России - направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (преамбула; статья 1; статья 7, часть 1); в Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства, каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе для воспитания детей (статья 38, часть 1; статья 39, часть 1).
Принцип социального государства, относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации, обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять охрану труда и здоровья людей, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, часть 2; статьи 37 и 41 Конституции Российской Федерации), в том числе в отношении такой особой категории, как беременные женщины, на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей.
В современной социально-демографической ситуации в Российской Федерации институт материнства и детства приобретает повышенную публичную значимость, что обусловливает необходимость создания федеральным законодателем адекватной системы социальной защиты, включая социальное обеспечение, работающих женщин в связи с беременностью и родами, наиболее полным образом гарантирующей реализацию ими прав, закрепленных в указанных статьях Конституции Российской Федерации.
На необходимость создания и совершенствования такой системы ориентирует и Международная организация труда, рекомендующая государствам-членам стремиться к расширению форм медицинской помощи беременным женщинам, увеличению продолжительности отпуска по беременности и родам, повышению размера денежных пособий в связи с беременностью и родами до размера получаемого заработка. Так, Конвенция МОТ от 28 июня 1952 года N 103 «Относительно охраны материнства», ратифицированная Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 июля 1956 года и в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являющаяся составной частью правовой системы Российской Федерации, предусматривает, что каждая работающая женщина имеет право на отпуск по материнству (отпуск по беременности и родам), в связи с предоставлением которого ей выплачивается денежное пособие (пункт 1 статьи 3, пункт 1 статьи 4); при этом ставки денежного пособия должны быть определены национальными законами или правилами таким образом, чтобы обеспечить женщине и ее ребенку хорошие с точки зрения гигиены условия и удовлетворительный уровень жизни (пункт 2 статьи 4).
3. Федеральный законодатель при конкретизации гарантий прав, закрепленных статьями 37, 38, 39 и 41 Конституции Российской Федерации, располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе мер социальной защиты, в том числе социального обеспечения в отношении беременных женщин, условий и порядка предоставления им соответствующих денежных выплат, их размера. Однако при этом, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, для поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, в том числе при изменении действующего регулирования, он обязан соблюдать конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности социальных прав и не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо этих прав и приводило бы к утрате их реального содержания; даже имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом путем введения определенных условий или ограничений, законодатель должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений меры.
3.1. Исполняя свою конституционную обязанность по социальной защите материнства и детства, государство гарантирует предоставление женщинам на период, непосредственно предшествующий и непосредственно следующий за рождением ребенка, отпуск по беременности и родам (часть первая статьи 255 Трудового кодекса Российской Федерации) и в целях их материального обеспечения на данный период - пособие по беременности и родам (статья 3 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»), а потому выделяемые на это финансовые средства должны быть достаточными для того, чтобы уровень соответствующих выплат отвечал конституционной природе и социальному предназначению данных пособий.
Согласно Конвенции МОТ от 28 июня 1952 года N 103 «Относительно охраны материнства» сумма денежного пособия, выплачиваемого в связи с предоставлением отпуска по беременности и родам и рассчитываемого на основе предшествующего заработка женщины, не должна составлять менее двух его третей, однако допускается и установление максимальных пределов для размера заработка, учитываемого с этой целью (пункт 6 статьи 4 Конвенции МОТ N 103, пункт 3 статьи 65 не ратифицированной Российской Федерацией Конвенции МОТ от 28 июня 1952 года N 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»). Признавая принцип соответствия пособий предшествующему заработку застрахованного лица, на основе которого оно уплачивало взносы, Международная организация труда в то же время отмечает, что в целях определения размера пособия или его частей, выплачиваемых из источников, не складывающихся из этих взносов, любое превышение заработка данного лица над заработком, преобладающим среди квалифицированных трудящихся, может не приниматься во внимание и допускает снижение пропорции пособия по отношению к предшествующему заработку для высокооплачиваемых трудящихся (пункты 23 и 24 Рекомендации МОТ от 12 мая 1944 года N 67 «Об обеспечении дохода»).
В Российской Федерации в соответствии с правовым регулированием, действовавшим до принятия Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год», не ограничивались ни размер пособия по беременности и родам, ни размер заработка, принимаемого во внимание для его исчисления: согласно статье 8 Федерального закона от 19 мая 1995 года «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», так же, как и согласно ранее действовавшим Основным условиям обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утверждены Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 года N 191) пособие по беременности и родам выплачивалось в размере 100 процентов среднего заработка (дохода) по месту работы.
С 1 января 2001 года был введен новый порядок формирования средств обязательного социального страхования и осуществлен переход от уплаты страхователями страховых взносов в процентном отношении от фонда оплаты труда застрахованных к уплате единого социального налога (глава 24 Налогового кодекса Российской Федерации). Сохранив ставку пособия по беременности и родам в размере 100 процентов предшествующего среднего заработка, федеральный законодатель в целях обеспечения справедливости распределения средств Фонда социального страхования Российской Федерации дополнительно установил максимальный размер этого пособия, что при соблюдении условия соотносимости его величины и подлежащей налогообложению части совокупного заработка (дохода) работающей женщины не может рассматриваться как несоразмерное ограничение конституционных прав на государственную защиту материнства и детства и на социальное обеспечение для рождения и воспитания детей (статья 38, часть 1; статья 39, часть 1; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации) и не противоречит международным обязательствам Российской Федерации.
Вместе с тем определение максимального размера пособия по беременности и родам не может осуществляться без учета природы указанной выплаты и, следовательно, размера заработка, на основе которого исчисляются и уплачиваются соответствующие платежи, а также без учета ее особого предназначения.
3.2. Пособие по беременности и родам предоставляется работающим женщинам в рамках системы социального страхования, является одним из видов страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию и выплачивается из средств Фонда социального страхования Российской Федерации.
Как вытекает из статьи 2 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», федеральные законы о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на очередной финансовый год, которыми устанавливается максимальный размер пособия по беременности и родам, наряду с названным и другими федеральными законами, определяющими условия и порядок предоставления соответствующих пособий, образуют систему законодательства о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, и создают основу реализации конституционного права на данный вид социального обеспечения.