6. Конституционно - правовой смысл рассматриваемых положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» выявляется только во взаимосвязи с другими предписаниями данного Федерального закона, а также с иными законодательными актами, которые устанавливают полномочие прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону и полномочие судов общей юрисдикции разрешать такого рода дела.
Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 23 и пункт 1 статьи 35), в том числе он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (пункт 3 статьи 35). Данное полномочие прокурора и соответствующее полномочие суда основаны на положениях принятого в 1964 году Гражданского процессуального кодекса РСФСР, которые содержатся в части третьей статьи 10, статье 41, пункте 2 части первой и части второй статьи 231, статьях 239.1 - 239.8 (в редакции Закона Российской Федерации от 28 апреля 1993 года), а также на положениях Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (статьи 3 и 6).
Следовательно, рассматриваемые положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» лишь подтверждают нормативные положения о полномочии прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке нормативных актов представительных органов субъекта Российской Федерации и соответствующем полномочии судов общей юрисдикции, которые до вступления в силу Конституции Российской Федерации уже были предусмотрены названным процессуальным законодательством. Сложившаяся на его основе правоприменительная практика также исходит из того, что суд по заявлению прокурора может вне связи с каким-либо другим гражданско - правовым или административно - правовым спором проверить закон субъекта Российской Федерации и признать его противоречащим федеральному закону в порядке, установленном для рассмотрения дел, возникающих из административно - правовых отношений, с теми особенностями, которые дополнительно к общим правилам, в том числе допускающим возможность использования аналогии процессуального закона и аналогии процессуального права, предусмотрены для этой категории дел в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР.
Указанный процессуально - правовой механизм осуществления данного полномочия, как закрепленный не в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», не является предметом рассмотрения и не подлежит проверке и оценке Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем деле. Это относится не только к инстанционной подсудности таких дел, но и к вопросам о подведомственности, о субъектах, управомоченных обращаться в суд с требованием проверки законности актов, о составе суда по таким делам, о порядке исполнения решений и т.д.
7. Абзац третий пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», как по его буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой и официальными разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, позволяет суду республики, краевому, областному суду, рассмотрев дело по заявлению прокурора, признать правовой акт, в том числе закон субъекта Российской Федерации, недействительным, утрачивающим силу, не порождающим правовых последствий со дня издания и, следовательно, не требующим отмены органом, его принявшим.
Однако это выходит за пределы установленных Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, в том числе его главой 24.1, правил, на основании которых осуществляется производство по делам о признании нормативных актов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону. В соответствии со статьей 239.8 Гражданского процессуального кодекса РСФСР решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для государственного органа, общественной организации, должностного лица, которых оно касается (часть первая); решение суда направляется государственному органу, общественной организации, должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления данного решения в законную силу (часть вторая); с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими (часть третья); об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда (часть четвертая).
Утрата законом юридической силы, как следует из статьи 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее статей 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», возможна лишь в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, и потому отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Различия в юридических последствиях признания закона субъекта Российской Федерации недействительным и признания закона субъекта Российской Федерации недействующим обусловлены различиями между его несоответствием Конституции Российской Федерации и несоответствием федеральному закону.
Рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта Российской Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Следовательно, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства.
Таким образом, положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку на их основании во взаимосвязи с частью третьей статьи 10, статьей 41, статьями 231, 239.1 - 239.8 Гражданского процессуального кодекса РСФСР прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, может признать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.
Между тем положение абзаца третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предполагает, что в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону суд общей юрисдикции по заявлению прокурора признает закон субъекта Российской Федерации недействительным, что не согласуется с закрепленными Конституцией Российской Федерации принципами осуществления народовластия через законодательные (представительные) органы, разделения властей, обеспечения правосудием верховенства Конституции Российской Федерации и закона и потому не соответствует ее статьям 3 (часть 2), 10, 11, 15 (части 1 и 2), 120 и 125 (части 2, 3 и 6).
8. Статьи 5 (часть 3) и 66 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющие принципы федеративного устройства, основанного в том числе на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72 и 73), во взаимосвязи со статьями 15 и 76 Конституции Российской Федерации обосновывают соответствующую иерархию законов в Российской Федерации, исходя из которой решается вопрос о том, в каких случаях закон субъекта Российской Федерации признается противоречащим федеральному закону и действует федеральный закон, а в каких случаях противоречие между ними не может служить основанием для признания закона субъекта Российской Федерации недействующим.
Согласно статье 72 (пункт «а» части 1) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Из федеративной природы их взаимоотношений вытекает также недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти. Разрешение публично - правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться прежде всего на толковании компетенционных норм Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства.
Признание судами общей юрисдикции законов субъектов Российской Федерации недействительными не согласуется с конституционным полномочием обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о подтверждении конституционности закона субъекта Российской Федерации, как принятого в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, или о проверке конституционности федерального закона. Принятое же судом общей юрисдикции решение о том, что закон субъекта Российской Федерации не подлежит применению, не препятствует возможности проверки Конституционным Судом Российской Федерации конституционности федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, в том числе если заявитель вопреки решению суда общей юрисдикции считает закон субъекта Российской Федерации подлежащим действию.
Конституционный Суд Российской Федерации вправе рассматривать такие дела как по инициативе соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в соответствии со статьей 125 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, так и по запросам судов, а также по жалобам граждан, когда публично - правовой спор о разграничении компетенции между различными уровнями государственной власти затрагивает конституционные права и свободы, - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации, принимающий в силу прямого указания Конституции Российской Федерации решение, на основании которого признанные неконституционными акты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации утрачивают юридическую силу, выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично - правовые споры.
В то же время при наличии указанной конституционной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации законодатель может, соблюдая требования статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации и исходя из предписаний статьи 72 (пункт «а» части 1) Конституции Российской Федерации, а также в развитие статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 85, 100 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку во взаимосвязи с частью третьей статьи 10, статьей 41, статьями 231 и 239.1 - 239.8 Гражданского процессуального кодекса РСФСР они означают, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.
Этим не затрагивается право соответствующих органов и лиц на основании статьи 125 Конституции Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта Российской Федерации.
2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 11, 15 (части 1 и 2) и 125 (части 2, 3 и 6), положение абзаца третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации