Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1997г. N 7-П - Особое мнение судьи Витрука Н.В.

Проверку конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. N 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» в соответствии с требованиями части второй статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации обязан был осуществить, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. N 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» по своему содержанию является конкретизацией и развитием Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. N 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления». Он определяет также порядок применения правила о двухгодичном сроке полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. N 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». Именно в этом состоит нормативность проверяемого Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. N 315 и его обязательный характер для субъектов Российской Федерации.

Общим моментом для Указов Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. N 951 и от 2 марта 1996 г. N 315 является указание на то, что при принятии решений в субъектах Российской Федерации о переносе срока выборов их законодательных (представительных) органов государственной власти «не распространяется Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. N 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» в части срока их полномочий». В Указе Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. N 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» считается необходимым проведение в декабре 1997 года выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, двухгодичный срок полномочий которых истекает в 1995 и 1996 годах. Президент Российской Федерации рекомендовал также принять решение о переносе выборов на июнь 1997 года представительным (законодательным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, ранее назначившим выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации в 1995 году или в 1996 году и в случае если ранее ими не был установлен срок полномочий соответствующего представительного (законодательного) органа государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Проверяемый Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. N 315 не ограничивает июнем или декабрем 1997 года проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, двухгодичный срок полномочий которых уже истек. Он устанавливает, что при переносе срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, срок полномочий которых истекает в 1996 году, «дата проведения выборов может определяться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с установленным законодательством субъекта Российской Федерации порядком формирования и сроками полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Данное положение означает, что сами субъекты Российской Федерации устанавливают сроки полномочий своих законодательных (представительных) органов государственной власти и в соответствии с установленными сроками таких полномочий назначают дату проведения выборов, то есть законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации продлевают себе сроки полномочий в силу лишь принятого ими закона, без соответствующего мандата избирателей (народа). Практика переноса срока выборов, то есть продления полномочий законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации без соответствующего мандата избирателей, пошла по пути точного соблюдения установлений Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. N 315.

Об этом свидетельствуют прямые ссылки на названные Указы Президента Российской Федерации как на правовые основания принятия соответствующих законов Законодательными Собраниями Нижегородской, Пермской и Вологодской областей, ставших предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.

Так, Законодательное Собрание Нижегородской области приняло 19 марта 1996 года Закон «Об основных принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской области», которым установило четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания области, распространило его на текущий созыв и назначило соответственно проведение очередных выборов на март 1998 года. Прокурор Нижегородской области принес протест на решение о переносе срока выборов, усмотрев в них нарушение норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан». Законодательное Собрание Нижегородской области отклонило протест прокурора, исходя из того, что опротестованные положения Закона Нижегородской области соответствуют Указам Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. N 951 и от 2 марта 1996 г. N 315, считая их вопреки мнению прокурора не противоречащими Конституции Российской Федерации. Одновременно Законодательное Собрание Нижегородской области обратилось в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о подтверждении соответствия Конституции Российской Федерации указанных Указов Президента Российской Федерации.

Прокурор Нижегородской области обратился с заявлением в Нижегородский областной суд о признании опротестованных им положений Закона Нижегородской области недействительными. Такого рода действия прокурора не могут рассматриваться в качестве решения федерального органа государственной власти, которое препятствует применению и исполнению оспариваемого Закона как не соответствующего Конституции Российской Федерации (что явилось основанием для прекращения производства по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области), однако неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации Закон Нижегородской области, остается. Поэтому в силу принципа процессуальной экономии необходимо было запрос Законодательного Собрания Нижегородской области рассмотреть по существу.

Продолжительность деятельности избираемого населением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации ограничена определенным сроком, обеспечивающим, во-первых, эффективное функционирование такого органа, во-вторых, его периодическую сменяемость, что гарантирует действительно представительный характер выборного органа. Преемственность и непрерывность осуществления государственной власти при этом обеспечиваются тем, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации до истечения срока его полномочий формирует надлежащую правовую базу, назначает и проводит выборы нового состава законодательного (представительного) органа государственной власти. При этом, естественно, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных законодательных (представительных) органов государственной власти.

Продление сроков полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе путем назначения даты выборов после истечения сроков их полномочий, допустимо в исключительных случаях, предусмотренных нормами одинаковой юридической силы. Такими исключительными случаями могут быть: продление полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по решению, принятому самими избирателями на референдуме, если по Конституции или закону о референдуме допустима постановка такого вопроса на референдуме (см., например, п. 11 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Республики Мордовия); учреждение новой системы органов государственной власти с требованием соблюдения преемственной связи в их организации и деятельности, когда действующие органы государственной власти сохраняют свои полномочия до формирования новых органов государственной власти, до начала их работы, до признания полномочий и избрания руководящих органов (см., например, ч. 2 ст. 117 Конституции Республики Бурятия, ст. 124 Устава Читинской области); введение на основании закона чрезвычайного, военного положения или установление иного правового режима, вызванное экстраординарными обстоятельствами (восстановление конституционного правопорядка на части территории Российской Федерации). Конкретные сроки продления полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации зависят от рассмотренных выше оснований для принятия такого рода решений. К примеру, в случае введения чрезвычайного положения выборы органов государственной власти не проводятся в течение всего периода чрезвычайного положения (часть вторая ст. 38 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении»).

Положения Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. N 315, равно как и практика его реализации законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, противоречат требованиям частей 1, 2 и 3 статьи 3 и частей 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Основой конституционного строя Российской Федерации является принцип народовластия, закрепленный статьей 3 Конституции Российской Федерации. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы. Периодичность свободных выборов устанавливается сроками полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. N 1723 срок полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на переходный период был установлен в два года. До истечения указанного срока полномочий должны состояться выборы нового состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на тот срок полномочий, который установлен в Уставе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Законодательный (представительный) орган не может сам себе продлевать срок своих полномочий. Оправданием продления срока своих полномочий не может служить отсутствие либо незавершенность создания соответствующей законодательной базы, необходимой для проведения выборов и формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такая мера, использованная Президентом Российской Федерации, является, возможно, политически объяснимой, но выходит за рамки права, Конституции, закона. Усилия Президента Российской Федерации могли быть направлены на воздействие соответствующих субъектов Российской Федерации лишь в целях создания необходимой законодательной базы.

Конкретные сроки полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются ими самостоятельно. Дата назначения выборов - сугубо организационный, технический вопрос, предопределенный сроком легислатуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, - устанавливается только субъектом Российской Федерации.

Президент Российской Федерации не имел полномочий по предписанию законодательным (представительным) органам государственной власти Российской Федерации о переносе срока выборов их нового состава с учетом установленного нового срока полномочий, то есть на фактическое продление срока полномочий прежнего состава, двухгодичный срок полномочий которого истек. Для такого решения у Президента Российской Федерации не было достаточных правовых оснований, о которых говорилось выше.

При переносе срока выборов после истечения срока легислатуры законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации не реализуется такая важнейшая форма прямой демократии, народовластия, как свободные выборы. Вовремя не обновленный законодательный (представительный) орган государственной власти не имеет мандата избирателей (народа), может уже не отражать расстановку общественно - политических сил, интересы избирателей, а следовательно, может искажать идею народного представительства, которая непосредственно вытекает из принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации.

Продление полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации лишает избирателей данного субъекта Российской Федерации возможности принять участие в очередных выборах и тем самым реализовать их конституционное право участвовать в управлении делами государства непосредственно (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации), избирать и быть избранным в органы государственной власти (ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Перенесение выборов подрывает гарантии избирательных прав граждан в силу их организационно - правовой необеспеченности, так как выборы не назначаются после истечения срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

С точки зрения требований частей 1, 2 и 3 статьи 3 и частей 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации следует оценивать положения Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и ч. 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 года) о переносе сроков выборов Законодательных Собраний Пермской и Вологодской областей (равно как и аналогичных по содержанию положений законов других субъектов Российской Федерации).

Законодательное Собрание Пермской области было избрано населением области 20 марта 1994 года сроком на два года. Уставом Пермской области от 6 октября 1994 года был определен срок полномочий Законодательного Собрания в четыре года (пункт 1 статьи 27). Во исполнение решения Пермского областного суда от 9 марта 1995 года Законодательное Собрание в полном соответствии с требованиями статьи 3 и ч. 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации установило, что пункт 1 статьи 27 Устава Пермской области вводится после избрания нового состава Законодательного Собрания, если иное не будет установлено законодательством Российской Федерации. Однако Законом Пермской области от 21 февраля 1996 года выборы депутатов Законодательного Собрания Пермской области были назначены на декабрь 1997 года, то есть срок полномочий Законодательного Собрания был неправомерно продлен.

Законодательное Собрание Вологодской области было избрано 20 марта 1994 года в составе 15 депутатов сроком на два года. В соответствии с Уставом Вологодской области, предусмотревшим четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания Вологодской области и увеличением состава депутатов до 30, 25 февраля 1996 года состоялись довыборы пятнадцати депутатов. Согласно ч. 2 статьи 5 Законом Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 года) выборы пятнадцати депутатов, избранных в 1994 году, назначены на март 1998 года, то есть срок полномочий первоначально избранных пятнадцати депутатов неправомерно продлен на два года.

На основании изложенного прихожу к выводу, что Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. N 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закон Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области», ч. 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 года) не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (частям 1, 2 и 3), 32 (частям 1 и 2).