3.3. После завершения процедуры ратификации международные договоры Российской Федерации, в том числе те из них, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина, вступают в силу для Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами (пункт 1 статьи 24 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и пункт 1 статьи 24 Венской конвенции о праве международных договоров), и подлежат официальному опубликованию.
Согласно статье 30 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации в «Собрании законодательства Российской Федерации» (пункт 1); вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также в «Бюллетене международных договоров» (пункт 2). Помимо этого на Министерство иностранных дел Российской Федерации в силу прямого указания пункта 2 статьи 24 данного Федерального закона возлагается обязанность опубликования в таком же порядке официальных сообщений о вступлении в силу международных договоров, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации.
Требование официального опубликования вступивших в силу международных договоров Российской Федерации имеет принципиальное конституционно-правовое значение, поскольку, являясь составной частью правовой системы Российской Федерации и обладая в отношении применения приоритетом перед российскими законами, международные договоры Российской Федерации оказывают прямое воздействие на нормативное правовое регулирование в Российской Федерации, включая содержание прав и свобод человека и гражданина, ценностное значение которых определяется предписаниями статей 2, 17 и 18 Конституции Российской Федерации.
Официальное опубликование вступившего в силу международного договора Российской Федерации обеспечивает полное и точное доведение от имени компетентного государственного органа содержания такого договора до сведения неограниченного круга лиц посредством размещения его аутентичного текста в печатном издании, указанном в законе, и тем самым позволяет любому получить достоверную информацию о содержащихся в нем правилах, соотнести их с правилами, установленными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, и иметь возможность оценить последствия их внутригосударственного применения. Именно в этих целях в пункте 3 статьи 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» специально оговаривается, что в Российской Федерации непосредственно действуют положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения.
На применение вступивших в силу международных договоров Российской Федерации лишь при условии их официального опубликования ориентирует суды общей юрисдикции и постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», в пункте 4 которого, в частности, обращается внимание на то, что исходя из смысла статьи 15 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации и пункта 3 статьи 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в «Собрании законодательства Российской Федерации» или в «Бюллетене международных договоров» в порядке, установленном статьей 30 данного Федерального закона. Такого же подхода придерживается и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, который полагает, что арбитражные суды должны применять вступившие в силу и должным образом доведенные до всеобщего сведения международные договоры Российской Федерации (пункт 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 года N 8 «О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса»).
Таким образом, из положений Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», содержащихся в пункте 3 его статьи 5, пункте 2 статьи 24, статье 30 и пункте 1 статьи 31, следует, что вступившие в силу международные договоры Российской Федерации, в том числе затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат обязательному официальному опубликованию в установленном порядке, без чего - в силу требований, вытекающих из взаимосвязанных статей 1 (часть 1), 2, 15 (части 1, 3 и 4), 17 (часть 1), 18 и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, - они не могут считаться удовлетворяющими принципам правового государства, юридического равенства и правовой определенности как необходимым конституционным критериям защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации.
4. Пункт 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», в соответствии с которым международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор, по существу, воспроизводит предписание пункта 1 статьи 25 Венской конвенции о праве международных договоров.
Временное применение международного договора используется Российской Федерацией в практике межгосударственного общения, как правило, в случаях, когда предмет договора представляет особый интерес для его участников, вследствие чего они заинтересованы в том, чтобы ввести его в действие, не дожидаясь ратификации и вступления в силу. Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» решения о временном применении Российской Федерацией международного договора или его части принимаются органом, принявшим решение о подписании международного договора, в порядке, установленном статьей 11 данного Федерального закона; если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения; при этом по решению, принятому в форме федерального закона, в порядке, установленном статьей 17 данного Федерального закона для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен (пункт 2 статьи 23).
Российская Федерация вправе согласиться на временное применение международного договора в полном объеме или частично, оговорить предельный срок его временного применения, а также обусловить временное применение международного договора (его части) до его вступления в силу соответствием Конституции Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Согласие на временное применение международного договора означает, что он становится частью правовой системы Российской Федерации и подлежит применению наравне со вступившими в силу международными договорами (если иное специально не было оговорено Российской Федерацией), поскольку в противном случае временное применение лишалось бы смысла. Именно поэтому ни Венская конвенция о праве международных договоров, ни Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» не содержат каких-либо изъятий из принципа добросовестного выполнения международного договора в отношении временного применения международных договоров: как следует из пункта 2 статьи 25 Конвенции и пункта 3 статьи 23 Федерального закона, если в договоре не предусматривается иное или соответствующие государства не договорились об ином, временное применение договора или части договора в отношении Российской Федерации прекращается, если она уведомит другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении не стать участником договора.
4.1. Руководствуясь Венской конвенцией о праве международных договоров и положениями Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в их буквальном истолковании, органы публичной власти и должностные лица Российской Федерации последовательно проводят правовую политику, которая заключается в том, что правила временно применяемого международного договора становятся частью правовой системы Российской Федерации и имеют, как и вступившие в силу международные договоры Российской Федерации, приоритет перед российскими законами при отсутствии официально опубликованного текста, в том числе в случае, когда ими изменяется нормативное содержание прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Так, примененное в отношении заявителя по настоящему делу Соглашение о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском, до сих пор действует на территории Российской Федерации без официального опубликования в качестве именно временно применяемого международного договора: несмотря на принятие Федерального закона от 5 апреля 2011 года N 60-ФЗ «О ратификации Соглашения о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском», не вступило в силу, поскольку Комиссией таможенного союза (депозитарием) до настоящего времени не получено уведомление Республики Беларусь о выполнении необходимых внутригосударственных процедур.
С точки зрения требований статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 17 (часть 1) и 19 (часть 1) временно применяемые международные договоры Российской Федерации по своим юридическим последствиям, влиянию на права, свободы и обязанности человека и гражданина в Российской Федерации, по сути, приравниваются к вступившим в силу международным договорам, ратифицированным и соответствующим образом официально опубликованным в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Следовательно, временно применяемые международные договоры подлежат опубликованию (обнародованию) в официальном порядке, как и международные договоры, вступившие в силу.
Вопрос об официальном обнародовании международных договоров государствами-участниками, в том числе временно применяемых международных договоров, затрагивающих права и свободы человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, является, по смыслу Венской конвенции о праве международных договоров, предметом внутригосударственного регулирования, осуществляя которое федеральный законодатель, как это следует из статей 71 (пункт «к»), 84 (пункт «д»), 106 (пункт «г»), 107 и 108 Конституции Российской Федерации, обладает дискрецией в определении официальных изданий, опубликование в которых рассматривается как исполнение требований статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
В отличие от вступивших в силу международных договоров Российской Федерации на необходимость официального опубликования временно применяемых международных договоров Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» прямо не указывается. Не предусматривает их официального опубликования и Федеральный закон от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в действующей редакции, введенной Федеральным законом от 21 октября 2011 года N 289-ФЗ), который хотя и устанавливает требование об официальном опубликовании не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, но связывает его с ратификацией Федеральным Собранием: согласно части третьей его статьи 3 международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации; согласно части первой его статьи 4 официальным опубликованием любого федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). При этом включение в перечень официальных изданий соответствующего интернет-портала, обусловленное объективным изменением структуры информационного пространства в современных условиях, позволяет осуществлять функцию всеобщего оповещения о принятии тех или иных нормативных правовых актов и ознакомления с ними в целях их обнародования в контексте требования статей 15 (часть 3), 71 (пункт «к»), 84 (пункт «д»), 106 (пункт «г»), 107 и 108 Конституции Российской Федерации с использованием новых информационных технологий.
При таких обстоятельствах отсутствие официального опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом, в изданиях, определенных для их обнародования федеральным законодательством, означало бы - вопреки требованиям статей 1 (часть 1), 2, 4 (часть 2), 15 (части 1, 3 и 4), 17 (часть 1), 18 и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации - отступление от принципов правового государства, юридического равенства и правовой определенности как необходимых конституционных критериев защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации, без чего их непосредственное применение в Российской Федерации невозможно. Отсутствие официального опубликования таких международных договоров Российской Федерации не может быть надлежащим образом восполнено доведением их содержания до сведения граждан Российской Федерации и других заинтересованных лиц иными способами, поскольку надлежащей гарантией аутентичности текста международного договора и юридически значимым подтверждением признания того или иного международного договора частью правовой системы Российской Федерации может служить только его официальное опубликование.
В частности, размещение текста Соглашения, примененного в отношении заявителя по настоящему делу, на официальном интернет-сайте Комиссии таможенного союза, предназначенном согласно пункту 6 решения Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа таможенного союза) от 27 ноября 2009 года N 15 «О вопросах организации деятельности Комиссии таможенного союза» для официального опубликования решений и материалов органов таможенного союза, а также указание на необходимость применения этого Соглашения таможенными органами с 1 июля 2010 года в письме Федеральной таможенной службы от 29 июня 2010 года N 01-11/31847 «О неприменении отдельных норм Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ» (пункт 180), опубликованном 1 июля 2010 года в «Российской газете» N 142 (утратило силу на основании приказа Федеральной таможенной службы от 29 декабря 2010 года N 2652), хотя и направлены на информирование заинтересованных лиц о заключении данного международного договора Российской Федерации, однако не могут компенсировать отсутствие надлежащего официального опубликования его текста.
4.2. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, из требований статей 1 (часть 1), 2, 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации вытекает, что изменение законодателем ранее установленных условий реализации прав и свобод должно осуществляться с соблюдением принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 29 января 2004 года N 2-П, от 20 апреля 2010 года N 9-П, от 20 июля 2011 года N 20-П и др.).
Значение данного принципа, безусловно, не ограничивается только сферой собственно законодательного регулирования, но в полной мере относится и к действиям государства, связанным с заключением и исполнением международных договоров Российской Федерации. В силу этого непосредственной реализации на территории Российской Федерации положений временно применяемого международного договора Российской Федерации, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающего при этом иные правила, чем предусмотренные законом, в обязательном порядке должно предшествовать его официальное опубликование, поскольку в противном случае гражданам Российской Федерации (иностранцам, лицам без гражданства) вопреки требованиям принципа поддержания доверия к закону и действиям государства, по сути, отказывалось бы в возможности своевременного доступа к полной и достоверной информации о содержании такого международного договора, без чего невозможно конституционно обоснованное ожидание уважения и соблюдения властями прав и свобод человека и гражданина.
Необходимость официального опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, диктуется и требованиями определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, выводимыми из конституционных принципов правового государства, верховенства закона, юридического равенства и справедливости (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 13 декабря 2001 года N 16-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 21 января 2010 года N 1-П и др.).
По смыслу статей 4 (часть 2), 15 (части 1, 3 и 4), 17 (часть 1) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, обусловленный указанными конституционными принципами критерий формальной определенности и непротиворечивости нормативного правового регулирования распространяется и на правила (нормы) временно применяемых международных договоров Российской Федерации, предметом которых являются права и свободы человека и гражданина и которые, наряду с издаваемыми в Российской Федерации нормативными правовыми актами, затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны подлежать применению не ранее чем после их опубликования в официальном порядке. В противном случае как обладатели соответствующих прав, свобод и обязанностей, так и субъекты публичной власти ставились бы в положение, при котором государство, требуя от них соблюдения Конституции Российской Федерации и законов (статья 15, часть 2, Конституции Российской Федерации), само не было бы связано необходимостью обнародования временно применяемых международных договоров, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, на тех же условиях, которые являются обязательными для закона и любого иного нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, что, по сути, обессмысливало бы конституционное требование их официального опубликования.
В связи с этим при оценке предпринимаемых государственными органами и их должностными лицами усилий по доведению информации о временно применяемых международных договорах Российской Федерации до всеобщего сведения, в том числе с использованием современных информационных технологий, которые сами по себе не могут не заслуживать поддержки и одобрения с точки зрения исполнения предусмотренной статьей 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязанности обеспечения каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, необходимо учитывать, что если такие договоры изменяют нормативное содержание прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, то они, так же как и вступившие в силу международные договоры Российской Федерации, без официального опубликования не должны подлежать внутригосударственному применению.
Иное означало бы, что в отступление от закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов правового государства, верховенства закона, юридического равенства и справедливости и вытекающих из этих принципов требований поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и формальной определенности нормативного правового регулирования в Российской Федерации допускалось бы временное применение международных договоров, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, без их официального опубликования, несовместимое с конституционными обязанностями государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина и охранять достоинство личности.
4.3. Таким образом, пункт 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования - не предполагает возможность временного применения в Российской Федерации международного договора (или части международного договора) Российской Федерации, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающего при этом иные правила, чем предусмотренные законом, без его официального опубликования.
Данный вывод не освобождает федерального законодателя от необходимости установления в кратчайшие сроки порядка официального опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления, в том числе посредством использования для официального опубликования таких международных договоров наряду с традиционными и иных возможностей современного информационного пространства. До внесения соответствующих изменений в действующее правовое регулирование временно применяемые Российской Федерацией в соответствии с пунктом 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие при этом иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном пунктами 1 и 2 статьи 30 данного Федерального закона для вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, либо в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 3 и частью первой статьи 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» для международных договоров, ратифицированных Федеральным Собранием.
Признание пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации в его конституционно-правовом истолковании, содержащемся в настоящем Постановлении, не ставит под сомнение обязанность Российской Федерации добросовестно соблюдать в межгосударственных отношениях общепризнанный принцип международного права pacta sunt servanda (статьи 26 и 27 Венской конвенции о праве международных договоров) и, по общему правилу, не может служить оправданием для неисполнения Российской Федерацией обязательств, вытекающих из временно применяемых ею международных договоров, в отношениях с другими государствами-участниками в связи с отсутствием внутригосударственного официального опубликования таких договоров.
Определяя на основании пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» во взаимосвязи с его статьями 79 и 80 особенности исполнения настоящего Постановления, Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым установить трехмесячный срок для законодательного урегулирования порядка официального опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина и при этом устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом. В течение того же срока должно быть завершено официальное опубликование таких международных договоров Российской Федерации. По истечении указанного срока любые временно применяемые международные договоры Российской Федерации, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливают при этом иные правила, чем предусмотренные законом, - в силу относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации принципа правовой определенности и требований к порядку введения в действие нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, - не могут применяться далее, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать пункт 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в части, допускающей временное применение до вступления в силу международного договора (или части международного договора) Российской Федерации, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающего при этом иные правила, чем предусмотренные законом, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку содержащееся в нем положение - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного правового регулирования - не предполагает возможности применения такого международного договора (или части международного договора) в Российской Федерации без его официального опубликования.
2. Конституционно-правовой смысл пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное истолкование его положений в правоприменительной практике.
3. Федеральному законодателю надлежит в трехмесячный срок установить порядок официального опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина и при этом устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом. В течение того же срока должно быть завершено официальное опубликование таких международных договоров Российской Федерации.
По истечении указанного срока любые временно применяемые международные договоры Российской Федерации, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливают при этом иные правила, чем предусмотренные законом, не могут применяться далее, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
4. Правоприменительные решения, принятые в отношении гражданина Ушакова Игоря Дмитриевича на основании пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации