Определение Конституционного Суда РФ от 14.07.1998г. N 86-О - Особое мнение судьи Морщаковой Т.Г.

1. В соответствии со статьей 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд по жалобам граждан проверяет конституционность примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если он затрагивает конституционные права и свободы граждан. Федеральный закон «Об оперативно - розыскной деятельности», положения которого оспариваются гражданкой И.Г. Черновой, преследуя цель обеспечения защиты от преступных посягательств, предусматривает возможность ограничений ряда конституционных прав граждан, т.е. безусловно затрагивает эти права. Более того, конспиративная по своей природе, скрытая от общественности оперативно - розыскная деятельность представляет собой сферу повышенного риска ущемления и нарушения прав и свобод граждан, так как возможности социального контроля над ней ограничены.

В связи с этим законодательное регулирование оперативно - розыскной деятельности социально обусловлено, в частности, задачей определить основания и порядок применения указанных ограничений, с тем чтобы их допустимые пределы не превышались, а нарушения прав и свобод граждан со стороны осуществляющих оперативно - розыскную деятельность органов, связанные с выходом за эти пределы, могли быть своевременно выявлены и устранены. Поэтому при проверке конституционности оспариваемых положений Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности», исходя из требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, необходимо оценить, обеспечивает ли данный Закон при определении объема и условий необходимых ограничений гарантии от произвола государственных органов. При этом согласно статье 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» оспариваемые положения подлежат оценке не изолированно, а в системе правовых норм, прежде всего в связи с другими предписаниями того же Закона.

2. Как указывается в жалобе, с июля 1995 года по январь 1996 года в отношении заявительницы на основании оспариваемых ею норм Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности» проводились оперативно - розыскные мероприятия. Решение об этом было принято в соответствии со статьей 7 Закона, допускающей осуществление таких мероприятий в целях выявления подготавливаемых или совершенных преступлений, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, т.е. при отсутствии объективных сведений, обосновывающих наличие даже признаков преступления. Реальное значение указанного основания для проведения оперативно - розыскных мероприятий выявляется в его сопоставлении с положением части четвертой статьи 10 Закона о прекращении этих мероприятий в связи с обстоятельствами, свидетельствующими «об объективной невозможности решения» задач оперативно - розыскной деятельности, т.е. именно потому, что она не привела к получению каких-либо сведений о признаках совершенного или подготавливаемого преступления (что имело место и по делу заявительницы). Таким образом, согласно Закону и начало, и завершение оперативно - розыскной деятельности в отношении определенного лица возможны при отсутствии какой-либо объективной информации, свидетельствующей о том, что оперативно - розыскные мероприятия были действительно направлены на выявление преступного деяния. Органы, осуществляющие оперативно - розыскные мероприятия, могли, применяя Закон, действовать, ссылаясь исключительно на декларируемые в нем цели своей деятельности.

Кроме того, не установлена и обязательность какого-либо контроля ни за обоснованностью начала оперативно - розыскных мероприятий и заведения дела оперативного учета в отношении определенного лица, ни за обоснованностью конкретных мероприятий (кроме тех, которые должны проводиться по судебному решению). Реализация гражданином права на обжалование в суд (на основании части второй статьи 5 Закона) действий органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, о которых ему стало известно, не может привести к признанию их необоснованными, так как их основанием выступает одна лишь цель выявления преступлений. При этом даже в случаях вынесения судом решения о возмещении ущерба, причиненного гражданину проведением оперативно - розыскных мероприятий (в соответствии с частью восьмой статьи 5 Закона), последние могут продолжаться, поскольку в силу Закона никакие другие органы не уполномочены влиять на решение о необходимости получения информации оперативно - розыскным путем.

Называя лишь цели и поводы к началу оперативно - розыскной деятельности, Закон не устанавливает ни ее фактические и юридические основания, ни какие-либо процедурные внутриведомственные, прокурорские или судебные механизмы, которые могли бы способствовать принятию обоснованных решений. Следовательно, усмотрение осуществляющих оперативно - розыскную деятельность органов Законом не ограничивается. Такое регулирование - особенно в условиях, когда общество и власть отягощены многолетней привычкой предпочтения интересов сыскных служб - не может гарантировать соразмерность связанных с оперативно - розыскной деятельностью ограничений прав граждан социально оправданным целям этой деятельности, что не соответствует требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Определенным признанием этого служит предложение, внесенное в апреле 1998 года в Государственную Думу Президентом Российской Федерации в порядке законодательной инициативы, о дополнении части седьмой статьи 5 Закона указанием на то, что органам, осуществляющим оперативно - розыскные мероприятия, запрещается их проведение без санкционирования в установленном порядке.

Неопределенность оснований и порядка проведения оперативно - розыскной деятельности по действующему Закону создает условия для произвола власти. Тем самым нарушаются требования статей 17, 18, 19 и 21 Конституции Российской Федерации, согласно которым государством признаются и гарантируются равным образом права и свободы граждан, и в частности охраняется достоинство личности. Аналогичная правовая позиция выражена Конституционным Судом в Постановлениях от 25 апреля 1995 года, от 3 мая 1995 года, от 2 февраля 1996 года и от 2 июля 1998 года, согласно которым неопределенность юридического содержания закона и возможность в связи с этим его произвольного применения нарушает равенство граждан перед законом и судом, не согласуется с обязанностью государства обеспечивать охрану достоинства личности и приоритет прав и свобод человека, а также не допускать их умаления и предпочтения им даже самых важных общественных, ведомственных или иных интересов.

3. Заявительница оспаривает статью 6 (пункт 6 части первой) Закона в связи с тем, что она, допуская наблюдение для получения персональной информации, нарушает статьи 23 (часть 1) и 24 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющие право каждого на неприкосновенность частной жизни, сбор информации о которой без согласия лица не допускается.

В соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и по смыслу оспариваемого Закона не может рассматриваться как подлежащая конституционной защите такая персональная информация, которая связана с предполагаемой преступной деятельностью. Однако согласно действующему регулированию не существуют механизмы, которые обеспечивали бы сбор оперативных данных исключительно в связи с предполагаемой преступной деятельностью лица. Напротив, неопределенность основания оперативно - розыскных мероприятий, закрепленного в статье 7 Закона, и отсутствие правил санкционирования или проверки обоснованности их проведения создают предпосылки для вторжения в частную жизнь, наблюдения за ней и накопления информации, касающейся личных тайн, что противоречит статьям 23 (часть 1) и 24 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 8) допускает вмешательство государства в частную жизнь в интересах безопасности в демократическом обществе, лишь когда это предусмотрено законом. Раскрывая названные понятия, Европейский Суд по правам человека констатировал, что наблюдение за частной жизнью допустимо, только если существуют процедуры, гарантирующие соответствие мер наблюдения установленным законом условиям. Однако Федеральный закон «Об оперативно - розыскной деятельности» не определяет допустимые процедуры и условия наблюдения. В нем нет и гарантий того, что сбор информации будет прекращен, как только обнаружатся объективные данные, опровергающие предположение о преступной деятельности. По делу заявительницы наблюдение за ней продолжалось и после того, как выявилась ложность доноса агента о ее участии в совершении преступления. Поэтому при отсутствии каких-либо законодательно установленных оговорок, исключающих такие ситуации, возможность наблюдения, закрепленная в статье 6 Закона, когда оно проводится не только в общественных местах, приобретает явно неконституционный смысл и не соответствует указанным нормам Конституции Российской Федерации, направленным на защиту неприкосновенности частной жизни граждан.

4. Заявительница просила ознакомить ее с собранными о ней в ходе оперативно - розыскных действий сведениями, однако ей было в этом отказано: суд, руководствуясь статьями 5 и 12 Закона, исходил из того, что результаты оперативно - розыскных мероприятий составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только по постановлению органа, осуществляющего оперативно - розыскную деятельность, а заявительница не относится к кругу лиц, которые согласно части четвертой статьи 5 вправе истребовать такие сведения.

Статья 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязывает органы государственной власти и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В Федеральном законе «Об оперативно - розыскной деятельности» содержатся ограничения данной обязанности, вытекающие из целей и характера этой деятельности.

Однако согласно статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы. Это означает, что законодатель не вправе вводить такие ограничения, которые посягают на существо основного права, фактически лишая гражданина данного права. Такого рода ограничения всегда являются несоразмерными, т.е. противоречат и требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Статья 12 (часть первая) оспариваемого Закона относит к государственной тайне сведения не только о силах, средствах, источниках, методах, планах, организации, тактике оперативно - розыскной деятельности и лицах, в ней участвующих, но и все ее результаты, полученные при проведении конкретных оперативно - розыскных мероприятий. В соответствии с буквальным смыслом Закона к таким результатам относятся также любые данные о личности гражданина, собранные оперативным путем, в том числе и в случаях, когда оперативно - розыскная деятельность прекращается в связи с тем, что предположение о преступлении объективно опровергнуто. Согласно той же норме Закона результаты оперативно - розыскной деятельности подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя осуществляющего ее органа. Это означает, что доступ к получению гражданином собранной о нем оперативным путем информации во всех случаях может быть исключен по решению органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность.

Предусмотренное для отдельных ситуаций право гражданина согласно статье 5 Закона получить такую информацию «в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны» также не устраняет для гражданина полного исключения доступа к результатам оперативно - розыскной деятельности по усмотрению осуществляющих ее органов, поскольку никто, кроме них, не вправе определять эти пределы. Положения статьи 5, согласно которым суд вправе обязать эти органы предоставить гражданину определенные сведения, в контексте статьи 12 могут относиться только к такой информации, которая уже рассекречена, поскольку Закон не содержит никаких изъятий или оговорок для судов из общего правила об исключительных полномочиях органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, на рассекречивание ее результатов. Это подтверждается и положениями Закона Российской Федерации «О государственной тайне», который также не наделяет суды правом рассекречивания каких-либо материалов. Напротив, суды вправе истребовать материалы, содержащие конспиративную и секретную информацию, именно потому, что на них также распространяется установленная законом обязанность ее защиты от разглашения.

Таким образом, положения части первой статьи 12 Закона приводят фактически к отмене в сфере оперативно - розыскной деятельности права граждан на ознакомление с документами, затрагивающими их конституционные права, и, следовательно, противоречат статьям 24 (часть 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

5. В части третьей статьи 5 Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности» законодатель признает право гражданина, в отношении которого оперативно - розыскные мероприятия закончились объективным подтверждением его невиновности, потребовать предоставления сведений о собиравшейся и собранной о нем информации, не относящейся к государственной тайне и конспиративным данным. Но и в этих случаях Закон не обеспечивает равной защиты для всех граждан, виновность которых в совершении преступления не нашла подтверждения в установленном порядке. Право на получение соответствующей информации предоставляется лишь лицам, в отношении которых были вынесены решения либо об отказе в возбуждении уголовного дела, когда нет достаточных данных, свидетельствующих о наличии признаков преступления, либо о прекращении дела в связи с отсутствием события или состава преступления.

Однако эти же основания (отсутствие данных о признаках преступления либо отсутствие события или состава преступления) могут иметь место и при прекращении дела оперативного учета в соответствии с частью четвертой статьи 10 Закона, когда объективно подтверждается невиновность лица. Между тем такие лица не вправе потребовать ни вынесения в отношении них решений об отказе в возбуждении уголовного дела, ни предоставления им, в том числе по судебному решению, сведений о собранной в отношении них персональной информации даже в допускаемых частью третьей статьи 5 пределах, обеспечивающих неразглашение государственной тайны и конспиративных данных. Это противоречит равному праву граждан на судебную защиту и ознакомление с материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, вытекающему из статей 19, 21 (часть 1), 24 (часть 2) и 46 Конституции Российской Федерации, и не согласуется со статьей 55 (часть 3), исключающей введение ограничений, неоправданных и несоразмерных с точки зрения целей, указанных в данной конституционной норме.

6. Оспоренная в данном деле статья 9 Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности» устанавливает порядок вынесения судебных решений об ограничении при проведении оперативно - розыскных мероприятий конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также на неприкосновенность жилища. Введение судебного порядка ограничений указанных конституционных прав предусмотрено статьями 23 и 25 Конституции Российской Федерации и обусловлено тем, что в силу особого независимого статуса судов, осуществляющих судебную власть, судебная защита прав и свобод рассматривается как их существенная гарантия, что соответствует вытекающему из статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод праву каждого на определение его гражданских прав и обязанностей независимым и беспристрастным судом, созданным и действующим на основании закона.

Однако порядок определения судом допустимых ограничений прав граждан в ходе оперативно - розыскной деятельности, предусмотренный в статье 9 Закона, по мнению заявительницы, не соответствует Конституции Российской Федерации, что способствовало, в частности, вынесению судом необоснованного решения о прослушивании ее телефонных переговоров и привело к нарушению ее конституционных прав.

Установленная статьей 9 судебная процедура объективно не может не отличаться от форм, в которых осуществляется правосудие по уголовным, гражданским и административным делам. Вместе с тем, исходя из конституционного смысла гарантии судебной защиты, предоставляемой, в частности, статьей 23 Конституции Российской Федерации, она должна обеспечивать эффективное предупреждение и устранение судом нарушений права на неприкосновенность частной жизни при передаче личной информации. Поэтому изъятия из общих требований к процедурам судебной защиты прав граждан, которые допустимы только в связи со спецификой оперативно - розыскной деятельности, не могут приводить к отрицанию конституционных сущностных характеристик суда как органа судебной власти, создаваемого и действующего на основании закона.

Последнее предполагает, что для каждого дела законом определяется надлежащий суд, т.е. устанавливается предметная, территориальная и инстанционная подсудность. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 года. Этому требованию не отвечает вытекающее из статьи 9 Закона право осуществляющих оперативно - розыскную деятельность органов в каждом конкретном случае определять суд, рассматривающий вопрос о проведении оперативно - розыскных мероприятий, по своему усмотрению, поскольку сам Закон допускает, что это может быть суд как по месту их осуществления, так и по месту нахождения ходатайствующего об этом органа.

В судебной практике подтверждается еще более расширительное толкование указанных правил подсудности органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, и судами, что находит отражение в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1993 года, в котором рекомендовано не только судам областного (краевого) и приравненного к ним уровня, но и районным (городским) судам принимать к своему рассмотрению материалы о даче разрешения на проведение оперативно - розыскных мероприятий, ограничивающих тайну передачи личной информации. Таким образом, решение о подсудности зависит не от выраженной в законе воли законодателя, а от органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность. Это позволяет им произвольно определять подсудность, а также в силу конфиденциальности их деятельности не исключает возможности при отказе в разрешении на проведение соответствующих мероприятий одним судом обратиться с той же целью в другой.

Возможность такого произвольного определения подсудности нарушает общий правовой принцип, согласно которому надлежащий суд для каждого дела устанавливается законом, и уже была оценена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 марта 1998 года как не соответствующая статьям 46 и 47 Конституции Российской Федерации. Таким образом, содержащееся в статье 9 Закона регулирование подсудности исходя прежде всего из ведомственного интереса искажает конституционные цели введения гарантий судебной защиты личных тайн и, следовательно, противоречит также статье 24 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, отрицанием сущностных характеристик суда и судебной защиты как таковой является недостаточность и неопределенность закрепленной в статье 9 Закона судебной процедуры. Это может повлечь низведение судебной проверки законности и обоснованности оперативно - розыскных мероприятий к акту формального санкционирования действий исполнительной власти, что не соответствует природе судебной защиты прав и свобод.

В правоприменительной практике не исключена возможность преодоления недостатков указанного правового регулирования и восстановления в конкретном случае нарушенных прав и свобод гражданина. Однако это не снимает проблему устранения неконституционных (в том числе неясных, допускающих неконституционное истолкование) нормативных положений из правовой системы, которое осуществляется если не законодателем, то во всяком случае в процессе конституционного судопроизводства. Именно соответствующее Конституции содержание закона должно гарантировать от ошибок и злоупотреблений правоприменителя. Иначе не обеспечивается верховенство и единообразие применения Конституции и равенство граждан перед законом и судом. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 года.