ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 4 апреля 1996 г. N 9-П
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего О.И. Тиунова, судей М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием адвоката Е.П. Данилова - представителя главы Республики Коми, граждан В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова, обратившихся с индивидуальными жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации; представителей сторон, издавших и подписавших оспариваемые нормативные акты: С.Е. Донцова - начальника государственно - правового управления мэрии города Москвы, кандидата юридических наук; адвоката М.Д. Смирнова, представляющего интересы администрации Московской области; В.А. Черепанова - депутата Государственной Думы Ставропольского края, кандидата юридических наук; Т.Д. Зражевской, представлявшей интересы Воронежской областной Думы, кандидата юридических наук, руководствуясь пунктом «б» части второй и частью четвертой статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпунктом «б» пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, подпунктом «б» пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 86 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности статьи 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года «О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально - бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство»; пунктов 4 и 10 Положения о едином порядке рассмотрения вопросов прописки и выписки населения в Москве и Московской области (утверждено Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 3 мая 1995 г. N 393-14); пункта 1 Порядка рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами г. Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности (утвержден Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922); распоряжений главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов» и от 6 мая 1994 г. N 439 «О стоимости лицензий»; статей 1 и 3 Закона Воронежской области от 10 марта 1995 года «Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области» и пункта 18 Временного положения о порядке регистрации граждан, прибывших для постоянного или временного жительства на территорию Воронежской области, утвержденного названным Законом; пунктов 1.1 и 1.6 Положения о долевом участии предприятий, организаций, частных фирм и физических лиц, участвующих в строительстве жилья в городе Воронеже (утверждено Постановлением главы администрации города Воронежа от 10 августа 1994 г. N 608); пунктов 3.1 и 3.2 решения коллегии при главе администрации города Воронежа от 14 июля 1994 года «О мерах по усилению контроля за миграционными процессами в г. Воронеже»; пунктов 3, 21 и 29 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае (утверждено Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г. N 118-8).
Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», явились запрос главы Республики Коми Ю.А. Спиридонова с требованием признать не соответствующими Конституции Российской Федерации перечисленные положения названных нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, а также индивидуальные жалобы граждан В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова о проверке конституционности статьи 2 названного Закона города Москвы. По мнению заявителей, данными актами нарушаются статьи 4, 27, 35, 55, 76 Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения сторон и их представителей: Е.П. Данилова, В.И. Куцылло, Р.С. Клебанова, В.А. Черепанова, С.Е. Донцова, М.Д. Смирнова, Т.Д. Зражевской; выступления приглашенных: М.А. Митюкова - полномочного представителя Президента Российской Федерации, С.А. Демиховой - исполнительного директора Ассоциации «Союз городов Заполярья и Крайнего Севера», В.К. Бобровой - руководителя аналитической группы Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, В.Я. Кривцова - заместителя начальника паспортно - визового управления МВД Российской Федерации; заключение эксперта С.Г. Пепеляева - директора отдела налогового консультирования аудиторской фирмы «Финансовые и бухгалтерские консультанты», кандидата юридических наук; исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г. N 118-8 утверждено Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, в которое в дальнейшем были внесены изменения и дополнения Постановлениями от 24 ноября 1994 года и от 29 июня 1995 года. Согласно Временному положению право граждан на выбор места жительства в Ставропольском крае реализуется только на возмездной основе (пункт 3); определение на постоянное место жительства в населенных пунктах Кавказских Минеральных Вод Ставропольского края возможно лишь при наличии специального разрешения, которое выдается в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от числа жителей соответствующего населенного пункта (пункт 21). Временным положением установлено также, что все лица, прибывшие в Ставропольский край для постоянного проживания, обязаны пройти регистрацию в течение 10 дней со дня их определения по месту жительства и что до принятия соответствующего законодательства Российской Федерации под регистрацией по месту жительства подразумевается прописка граждан (пункт 29).
Распоряжениями главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 и от 6 мая 1994 г. N 439 был утвержден Порядок рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов и установлена их стоимость (для районов, входящих в пригородную зону Москвы, - 9 миллионов рублей за семью не более трех человек, для других районов Московской области - 6 миллионов рублей). Распоряжением главы администрации Московской области от 7 июля 1994 г. N 638 распоряжение от 9 февраля 1993 г. N 83 признано утратившим силу и утвержден новый Порядок рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов и рабочих юридическими лицами и физическими лицами, выбравшими местом пребывания и жительства Московскую область. В нем воспроизводятся нормы ранее действовавшего Порядка о том, что лицензия является основанием для прописки приглашенного иногороднего специалиста вместе с членами семьи на жилую площадь, как предоставленную предприятием, так и приобретенную в собственность (пункт 7), а обязанность приобретать такую лицензию возлагается не только, как прежде, на юридические лица, но и на физических лиц (пункт 1).
Закон города Москвы от 14 сентября 1994 года «О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально - бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство» в статье 2 устанавливает, что граждане Российской Федерации, прибывающие на жительство в город Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, уплачивают сбор в 5000-кратном размере минимальной месячной оплаты труда. В связи с принятием этого Закона Правительство Москвы Постановлением от 11 октября 1994 г. N 922 утвердило Порядок рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами г. Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности. Согласно его пункту 1 прописке (регистрации) в городе Москве подлежат только граждане, уплатившие установленный названным Законом сбор.
Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 «О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области» утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области. Примечание к подпункту «б» пункта 2 раздела III указанных Правил, воспроизводящее по существу нормы, утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922, устанавливает, что граждане, проживающие за пределами Москвы и Московской области, прибывающие в Москву или в Московскую область на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, представляют квитанцию об уплате сбора либо в городской бюджет - в соответствии с Законом города Москвы от 14 сентября 1994 года, либо в областной, городские, районные бюджеты - в соответствии с распоряжением главы администрации Московской области от 7 июля 1994 г. N 638.
Поскольку указанные нормы совместного Постановления от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 воспроизводят нормы оспариваемого Постановления Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922, а распоряжение главы администрации Московской области от 7 июля 1994 г. N 638 воспроизводит положения оспариваемых распоряжений от 9 февраля 1993 г. N 83 и от 6 мая 1994 г. N 439 и при этом воспроизведенными нормами затрагиваются конституционные права и свободы граждан, указанные акты в силу части второй статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.
2. Положение о едином порядке рассмотрения вопросов прописки и выписки населения в Москве и Московской области, утвержденное Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 3 мая 1995 г. N 393-14, которым установлен исчерпывающий перечень подлежащих прописке в Москве и Московской области категорий граждан, Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 признано утратившим силу. В связи с принятием Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, утратил силу и пункт 29 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае.
Как видно из дополнительно полученных материалов, Законами Воронежской области от 9 июня 1995 года, от 18 июля 1995 года и от 8 февраля 1996 года в Закон Воронежской области от 10 марта 1995 года «Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области» внесены изменения. В результате оспариваемые нормы Закона Воронежской области от 10 марта 1995 года в последней его редакции отсутствуют, а следовательно, утратили силу, как и Временное положение о порядке регистрации граждан, прибывших для постоянного или временного жительства на территорию Воронежской области, - в связи с утверждением нового Положения.
В соответствии с частью второй статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» производство по делу в части проверки конституционности утративших силу названных нормативных актов подлежит прекращению.
Оспариваемые нормативные акты, принятые администрацией города Воронежа, являются актами органов местного самоуправления. Разрешение вопроса об их конституционности к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») не относится. Поэтому производство по делу в этой части на основании статьи 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» также подлежит прекращению.
3. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1, Конституции Российской Федерации). Согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 12), другими международными и международно - правовыми актами, в том числе Протоколом N 4 к Европейской конвенции прав человека (статья 2).
Свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека. Российская Федерация, как социальное государство, должна проводить политику, обеспечивающую такое развитие.
Нормативное содержание названного конституционного права включает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. Оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Понятие места жительства раскрывается в статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой под местом жительства понимается место постоянного или преимущественного проживания гражданина.
Право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (статья 17, часть 2, Конституции Российской Федерации; статья 150 Гражданского кодекса Российской Федерации). Вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации.