Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004г. N 9-П - стр.2

3. В соответствии со статьями 71 (пункт «з»), 76 (часть 1), 94, 106 (пункт «а») и 114 (пункт «а» части 1) Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации принимает федеральный бюджет, определяет в нем суммы государственных доходов и расходов и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.

Согласно статье 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. По смыслу данной конституционной нормы, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета, и осуществляться в надлежащей законодательной форме.

Из статьи 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт «з»), 94, 102 (пункт «и» части 1), 103 (пункт «г» части 1) и 106 (пункт «а») следует, что определение организации, полномочий и порядка деятельности Счетной палаты, в том числе по вопросам оперативного контроля за ходом исполнения федерального бюджета и представления Федеральному Собранию соответствующих отчетов, не относится к вопросам, составляющим предмет регулирования федерального закона о федеральном бюджете, представляющего собой специальную юридическую форму, в которую облекается федеральный бюджет, не предполагающий по своей природе включение в него положений, не связанных с государственными доходами и расходами.

Таким образом, содержащееся в части первой статьи 136 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и воспроизведенное в части первой статьи 150 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» нормативное положение о приостановлении действия частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», предусматривающих полномочие Счетной палаты по оперативному контролю за исполнением федерального бюджета и порядок осуществления этого полномочия, нарушает статьи 71 (пункт «з»), 94, 101 (часть 5) и 106 (пункт «а») Конституции Российской Федерации постольку, поскольку в силу вытекающих из них требований федеральный закон о федеральном бюджете не может содержать положений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной палаты, установленные другими федеральными законами.

Этим не затрагивается правомочие федерального законодателя вносить - при соблюдении требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - изменения в установленные им ранее организацию, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты.

4. По смыслу статей 37 (части 1 и 3) и 59 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункты «в», «м», «т») и 72 (пункт «б» части 1), военная служба, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд, предполагающее справедливое вознаграждение, представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах. Лица, несущие военную службу, в том числе по контракту, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним. Необходимость выполнения военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, влечет за собой обязанность государства гарантировать этим лицам социальную защиту, соответствующую их особому статусу.

Федеральный закон «О статусе военнослужащих», устанавливающий основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, а также граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей, предусматривает ряд государственных гарантий и компенсаций, в том числе для тех граждан, которые увольняются, прослужив длительное время, с военной службы и не имеют при этом жилища или нуждаются в улучшении жилищных условий. Тем самым государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязательства в отношении граждан, увольняющихся с военной службы и выполнивших условия контракта, также имеющего публично-правовой характер.

4.1. Закрепленное в абзацах первом и втором пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» право граждан, увольняющихся с военной службы, на получение жилого помещения или на ежемесячную денежную компенсацию связано с реализацией ими права на жилище, права на вознаграждение за труд, а также имущественных прав (статья 37, часть 3; статья 40; статья 35, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) и, следовательно, подлежит государственной, в том числе судебной, защите (статья 45, часть 1; статья 46 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем федеральный законодатель, как следует из статей 59 (части 1 и 2), 71 (пункты «в», «е», «з»), 37 (часть 3), 40 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, может, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией Российской Федерации целей и ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила, касающиеся условий возникновения и порядка реализации данного права (в том числе посредством временного регулирования), в частности в связи с недостаточностью бюджетных средств, выделяемых на обеспечение жильем граждан, увольняющихся с военной службы. Однако при внесении подобных изменений должны соблюдаться предписания статей 1, 2, 6 (часть 2), 7, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что в Российской Федерации как правовом и социальном государстве осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также требований о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

Основываясь на указанных конституционных положениях, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал и неоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, в частности по вопросам социального обеспечения военнослужащих; это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановления от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», от 26 декабря 2002 года по делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции», от 29 января 2004 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», Определение от 4 декабря 2003 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону).

Данная правовая позиция носит общий характер и должна учитываться федеральным законодателем при внесении изменений в условия предоставления жилья или соответствующей ежемесячной денежной компенсации гражданам, увольняющимся с военной службы.

4.2. В силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 4), 19 (часть 1), 76 (части 1 и 2) и пункта 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации структурирование системы федерального законодательства, по общему правилу, предполагает, что нормы, отменяющие или изменяющие определенные преимущества, компенсации и льготы, вносятся в текст того федерального закона, которым они были установлены. В связи с этим Федеральный закон «О статусе военнослужащих» закрепляет, что предусмотренные им правовые и социальные гарантии не могут быть отменены или снижены иначе как путем внесения изменений и дополнений именно в данный Федеральный закон (пункт 2 статьи 4).

По смыслу статьи 106 (пункт «а») Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 35, 37 (часть 3), 40, 59 (части 1 и 2) и 71 (пункты «в», «з», «м»), в федеральный закон о федеральном бюджете не должны включаться не связанные с расходами Российской Федерации положения, касающиеся прав и обязанностей военнослужащих; вместе с тем допускается, что положения федеральных законов, устанавливающие материальные гарантии социальных прав военнослужащих, связанные с расходами Российской Федерации, могут - в исключительных случаях, в частности при нехватке бюджетных средств, выделяемых на реализацию мер социальной защиты военнослужащих и граждан, увольняющихся с военной службы, - приостанавливаться федеральным законом о федеральном бюджете, что нашло свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статьи 83 и 180). Однако при этом необходимо соблюдение конституционных критериев такого регулирования.

Поскольку, с одной стороны, федеральный бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а с другой - Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, федеральный законодатель был вправе приостановить на соответствующий бюджетный год выплату предусмотренной абзацем вторым пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» ежемесячной денежной компенсации гражданам, увольняющимся с военной службы и нуждающимся в улучшении жилищных условий, только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться. Иное - при том что не выполняются условия контракта, закрепленные в нем в силу закона и породившие право этих лиц на получение указанной ежемесячной денежной компенсации и соответствующие публично-правовые обязательства государства - в нарушение статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации приводит к несоразмерному ограничению трудовых, жилищных и имущественных прав, закрепленных ее статьями 35 (части 2 и 3), 37 (части 1 и 3), 40 (части 1 и 3), 45 (часть 1) и 59 (части 1 и 2).

В результате приостановления действия абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в отсутствие какого-либо компенсаторного механизма закрепленное данной нормой право граждан, увольняющихся с военной службы, фактически оказалось блокированным на протяжении ряда лет. Тем самым федеральный законодатель изменил условия материального обеспечения граждан, уже выполнивших взятые на себя обязательства и совершивших юридически значимые действия. По существу, такого рода изменение означает, что государство в нарушение статей 59 и 37 Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке отказалось от своих обязательств, возникших в конкретных правоотношениях из ранее действовавшего регулирования и правоприменительных актов, которыми решался вопрос о постановке на учет уволенного с военной службы и выполнившего условия контракта гражданина как нуждающегося в улучшении жилищных условий.

Таким образом, содержащееся в статье 135 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» и воспроизведенное в пункте 34 приложения 17 к данному Федеральному закону, статье 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункте 34 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, статье 144 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» и подпункте 37 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону нормативное положение, приостанавливающее действие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», не соответствует статьям 55 (части 2 и 3) и 59 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 35 (части 2 и 3), 37 (части 1 и 3), 40 и 71 (пункты «в», «т») в части, касающейся выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или невозможности временного размещения этих граждан в других жилых помещениях.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать содержащееся в части первой статьи 136 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и воспроизведенное в части первой статьи 150 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» нормативное положение, которым приостанавливается действие на 2003 год и на 2004 год частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», предусматривающих полномочие Счетной палаты по оперативному контролю за исполнением федерального бюджета и порядок осуществления этого полномочия, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункт «з»), 94, 101 (часть 5) и 106 (пункт «а»), постольку, поскольку в силу вытекающих из них требований федеральный закон о федеральном бюджете не может содержать положений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной палаты, установленные другими федеральными законами.

2. Признать содержащееся в статье 135 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» и пункте 34 приложения 17 к данному Федеральному закону и воспроизведенное в статье 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункте 34 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, статье 144 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» и подпункте 37 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону нормативное положение, приостанавливающее на 2002 год, на 2003 год и на 2004 год действие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 55 (части 2 и 3) и 59 (части 1 и 2), в части, касающейся выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или невозможности временного размещения этих граждан в других жилых помещениях.

Этим не исключается правомочие Федерального Собрания - при соблюдении требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - приостанавливать посредством федерального закона о федеральном бюджете действие отдельных положений федеральных законов, связанных с расходами Российской Федерации.

3. Дело гражданина Жмаковского Александра Владимировича подлежит пересмотру в установленном порядке в той части, в какой оно основано на нормативном положении, признанном в пункте 2 резолютивной части настоящего Постановления не соответствующим Конституции Российской Федерации, если к этому нет иных препятствий.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации