Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997г. N 19-П - стр.2

7. В запросе Президента Российской Федерации также оспаривается положение части 2 статьи 57 Устава области об исполнении председателем областной Думы своих обязанностей до избрания председателя областной Думы нового созыва.

В силу оспариваемой нормы председатель областной Думы вправе осуществлять принадлежащие ему согласно Уставу полномочия не только в период, на который избрана областная Дума, но и в течение конкретно не определенного срока сверх того - до избрания председателя областной Думы нового созыва.

Продление исполнения обязанностей в данном случае означает, по существу, необоснованное продление депутатских полномочий и является нарушением рамок законной легислатуры, что связано с утратой права на представительство народа, а потому противоречит принципу народовластия и праву граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства через своих представителей (статья 3, часть 1; статья 32, часть 1, Конституции Российской Федерации).

8. Заявитель оспаривает, как нарушающее самостоятельность исполнительной власти области в ее отношениях с областной Думой, положение части 3 статьи 69 Устава области, согласно которому порядок формирования, полномочия и организация работы комитетов, управлений, департаментов, отделов и других структурных подразделений Администрации области определяются Уставом области, положениями об этих органах, федеральным и областным законодательством.

Как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области, законодательное определение схемы управления областью, структуры органов Администрации области, порядка организации и деятельности исполнительного органа власти соответствует конституционным задачам законодательного органа и не исключает для исполнительной власти возможности на основе установленного областной Думой порядка принимать собственные правовые акты конкретизирующего, подзаконного характера.

Такая возможность закреплена и в Уставе (Основном законе) Тамбовской области: областная Дума по представлению главы Администрации области утверждает схему управления областью и структуру органов Администрации области (пункт «и» части 1 статьи 54); Администрация области формируется главой Администрации области в соответствии с законодательством Российской Федерации и области (часть 1 статьи 69); глава Администрации области принимает постановления о создании структурных подразделений Администрации области в соответствии со схемой управления областью, устанавливает штаты Администрации области, назначает и освобождает от должности руководителей ее структурных подразделений, самостоятельно утверждает состав коллегий при них (пункт «г» статьи 75); положения о структурных подразделениях Администрации области также утверждаются главой Администрации области (пункт «д» статьи 75). Кроме того, в самом оспариваемом положении в качестве правовой базы для определения порядка формирования, полномочий и организации работы структурных подразделений Администрации области названы Устав области, положения об этих структурных подразделениях, федеральное и областное законодательство. Из этого следует, что решение данных вопросов основывается не только на актах областной Думы.

Таким образом, оспариваемое положение части 3 статьи 69 Устава области, оцениваемое в совокупности с закрепленной в Уставе компетенцией областной Думы и главы Администрации области в определении структуры, порядка формирования, полномочий и организации работы структурных подразделений Администрации области, не противоречит принципу разделения властей в Российской Федерации и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации).

9. Заявитель полагает, что предписание пункта «в» части 1 статьи 76 Устава, согласно которому одним из оснований досрочного прекращения полномочий главы Администрации области является его «выезд на постоянное место жительства за пределы области», нарушает статьи 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1). Согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение прав и свобод человека и гражданина, в том числе закрепленных в ее статье 27, может устанавливаться федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ни по одному из указанных оснований действующее федеральное законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства применительно к возможности занятия гражданином Российской Федерации должности главы администрации субъекта Российской Федерации и исполнения им соответствующих полномочий. Тем более их не вправе ввести законодатель субъекта Российской Федерации. Если ненадлежащее исполнение главой администрации своих обязанностей зависит от выбранного им места жительства, то именно ненадлежащее исполнение обязанностей, а не место жительства как таковое, должно служить законным основанием для наступления ответственности, в частности для решения вопроса о прекращении полномочий.

Таким образом, устанавливая в качестве основания для досрочного прекращения полномочий главы Администрации области выезд на постоянное место жительства за пределы области, областной законодатель вводит ограничение, не согласующееся с положениями статей 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

10. Часть 2 статьи 78 Устава оспаривается заявителем в части закрепления подотчетности и подконтрольности Администрации области областной Думе.

При оценке конституционности данного положения следует учитывать, что обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей.

Из статей 54 и 56 Устава, раскрывающих полномочия и контрольные функции областной Думы, следует, что областная Дума, в частности, утверждает по представлению главы Администрации области отчеты об исполнении бюджета, об использовании областных внебюджетных и валютных фондов, осуществляет контроль за соблюдением законности в области, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из бюджета Российской Федерации, выполнением программ и планов социально - экономического развития, распоряжением собственностью. Такой контроль реализуется областной Думой на ее заседаниях, через депутатов, постоянные комиссии и другие органы. По приглашению областной Думы руководители Администрации области отвечают на заседаниях Думы на запросы и обращения депутатов, а также информируют областную Думу о своей деятельности применительно к вопросам, относящимся к ее ведению. Устав области также закрепляет право областной Думы на выражение недоверия отдельным представителям Администрации области.

Однако элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти власти представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной, легитимность которой определяется непосредственным волеизъявлением граждан через выборы главы Администрации области. Устав области (часть 1 статьи 56) допускает чрезмерное расширение контрольных полномочий областной Думы, поскольку наделяет ее правом осуществлять, наряду с прямо перечисленными, иные контрольные функции в соответствии с законодательством области.

Не установив исчерпывающим образом компетенцию областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации области, Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

11. В ходе судебного заседания представитель заявителя уточнил правовую позицию стороны, не настаивая далее на рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации положений пункта «р» части 1 статьи 54, пункта «и» статьи 75, части 1 статьи 77, статьи 79 и части 1 статьи 98 Устава (Основного закона) Тамбовской области.

Исходя из того, что заявитель более не считает указанные нормы не подлежащими действию из-за их неконституционности, а следовательно, уже на стадии рассмотрения дела исчезло основание допустимости запроса, Конституционный Суд Российской Федерации полагает возможным прекратить производство по делу в указанной части.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 68, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 85 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Устава (Основного закона) Тамбовской области:

пункт «з» части 2 статьи 11, поскольку он содержит оговорку о финансовом, валютном, кредитном регулировании «в пределах компетенции области», не затрагивает прерогативы федеральных органов государственной власти и при условии, что эти полномочия области определены в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;

предложение первое части 4 статьи 50, поскольку она не исключает привлечение депутатов областной Думы к уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом;

положения пункта «к» части 1 статьи 54, части 1 статьи 68, абзаца третьего пункта «г» статьи 75 о предварительном согласовании с областной Думой назначения на должность главой Администрации области первых заместителей главы Администрации области при условии, что увольнение указанных должностных лиц входит в полномочия главы Администрации области, а не областной Думы;

положения абзаца третьего части 2 статьи 55 и пункта «в» статьи 75 о подписании председателем областной Думы принятых в установленном порядке областной Думой законов при условии, что они промульгируются (подписываются и обнародуются) главой Администрации области;

положение части 3 статьи 69 об определении структуры, порядка формирования, полномочий и организации работы структурных подразделений Администрации области Уставом области, положениями об этих органах, федеральным и областным законодательством при условии, что этим регулированием обеспечивается действие принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти.

2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Устава (Основного закона) Тамбовской области:

положение пункта «л» части 1 статьи 54 об утверждении областной Думой руководителя органа внутренних дел области - как противоречащее статьям 5 (часть 3), 72 (пункты «б», «л» части 1) и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации;

положение части 2 статьи 57 об исполнении председателем областной Думы своих обязанностей до избрания председателя областной Думы нового созыва - как противоречащее статьям 3 (часть 1) и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации;

положение пункта «в» части 1 статьи 76 о прекращении полномочий главы Администрации области досрочно в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы области - как противоречащее статьям 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;

положение части 2 статьи 78 о подотчетности и подконтрольности Администрации области областной Думе - как противоречащее статье 10 Конституции Российской Федерации.

3. Прекратить производство по делу в части проверки конституционности пункта «р» части 1 статьи 54, пункта «и» статьи 75, части 1 статьи 77, статьи 79 и части 1 статьи 98 Устава (Основного закона) Тамбовской области.

4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», официальных изданиях органов государственной власти Тамбовской области. Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд
Российской Федерации