Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997г. N 19-П - Особое мнение судьи Эбзеева Б.С.

В связи с интерпретацией Конституционным Судом Российской Федерации ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и содержащимися в его Постановлении от 10 декабря 1997 года оценками полагаю возможным на основании статьи 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» высказать следующее особое мнение.

1. В запросе Президента Российской Федерации оспаривается положение пункта «в» части 1 статьи 76 Устава Тамбовской области о досрочном прекращении полномочий главы Администрации области в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы области. Заявитель считает, что данная норма Устава противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку является вмешательством в компетенцию Российской Федерации (пункт «в» статьи 71) и нарушает ее статью 27 (часть 1), которая гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Полагаю, что установление такого требования, распространяющегося на высшее должностное лицо области, не может расцениваться как вторжение субъекта Российской Федерации в сферу ведения Российской Федерации и ущемление прерогатив федеральных органов государственной власти, поскольку не подпадает под понятие «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», которые статьей 71 (пункт «в») Конституции отнесены к ведению Российской Федерации. Устав Тамбовской области не вторгается в конституционный статус личности, им лишь устанавливается один из элементов специального статуса должностного лица, обусловленный особенностями его должностного положения. Требование постоянного (или преимущественного) проживания главы Администрации области на территории области предъявляется не к человеку и гражданину, а к должности и занимающему ее лицу.

Специальное требование, предъявляемое Уставом области к главе Администрации области, постоянно проживать на территории области обусловлено природой государственно - правовой связи областного органа государственной власти и области как субъекта Российской Федерации в целом и ее населения, отличающейся реальностью и стабильностью в течение всего срока полномочий главы Администрации, особым публично - правовым статусом данного должностного лица и характером его властных полномочий, а также его местом в конституционно - правовом механизме реализации прав граждан, проживающих на территории области. Данное требование является одной из государственно - правовых гарантий от отчуждения народа, выступающего согласно Конституции Российской Федерации (статья 3, часть 1) полновластным сувереном, от формируемых им органов государственной власти. Речь идет о недопустимости «заочного» осуществления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации функций, возлагаемых на него учредительным актом этого субъекта Российской Федерации.

Согласно Постановлению Конституционного Суда от 4 апреля 1996 года право гражданина на выбор места жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации), под которым согласно статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации понимается место постоянного или преимущественного проживания гражданина, не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Рассматриваемым положением Устава глава Администрации области не ограничен в своей свободе личного самоопределения, поскольку ему предоставляется возможность по собственному выбору продолжать пребывать на государственной должности в течение всего срока своих полномочий при условии постоянного или преимущественного проживания на территории области либо оставить эту должность, отказавшись от выполнения предъявляемых к ней требований.

Таким образом, глава Администрации области, как и любой иной гражданин, свободен в выборе места постоянного или преимущественного проживания и сохраняет занимаемую им должность при условии, что такой выбор не прерывает реальной и стабильной государственно - правовой связи его как должностного лица и области, на территории которой он осуществляет функции и полномочия главы Администрации. При этом выбор места жительства вопреки требованию Устава области влечет прекращение полномочий главы Администрации области, но не лишает гражданина равного доступа к государственной службе (статья 32, часть 4, Конституции Российской Федерации) с соблюдением обусловленных ее характером и предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами, основанными на Конституции Российской Федерации, требований.

Требование обязательного постоянного проживания на территории области, как общее требование к каждому гражданину, занимающему должность главы Администрации области, не является также дискриминационным, не нарушает принципа равенства прав и свобод в зависимости от места жительства гражданина (статья 19, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Следовательно, положение, предусмотренное пунктом «в» части 1 статьи 76 Устава Тамбовской области, не может квалифицироваться как ограничивающее права и свободы человека и гражданина, оно определяет условия отправления лицом полномочий главы Администрации области и в силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации.

Вызывает возражение и вывод Конституционного Суда о противоречии статье 10 Конституции Российской Федерации положения части 2 статьи 78 Устава области о подотчетности и подконтрольности Администрации области областной Думе. Из содержащегося в пункте 10 мотивировочной части Постановления анализа контрольных функций областной Думы и обусловленных ими полномочий законодательного (представительного) органа власти области следует, что в Уставе области нет положений, которые бы противоречили принципу осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации) и вытекающей из этого принципа самостоятельности Администрации области. По существу, Конституционный Суд оценил не действующие нормы Устава области, а гипотетическую возможность «произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы».

Тем самым одновременно проигнорирована презумпция конституционности деятельности органов государственной власти и их должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Интерпретация оспариваемого положения части 2 статьи 78 Устава области должна осуществляться сквозь призму содержащихся в его статье 12 и имеющих основополагающее значение предписаний о верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов и преимущественном действии федеральных законов в случае коллизии между ними и нормативными правовыми актами Тамбовской области.

Таким образом, данное положение Устава, оцениваемое в системной связи с положениями о контрольных полномочиях областной Думы, закрепленными в настоящее время в Уставе (Основном законе) Тамбовской области, также не противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку не лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.