Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 февраля 2016 г. N 5-П
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47.1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», частей 1 и 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Республики Молдова М. Цуркана. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика К.В. Арановского, изучив представленные документы и иные материалы, включая письменные отзывы полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И. Александрова и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Гражданин Республики Молдова М. Цуркан оспаривает конституционность следующих законоположений:
пункта 6 статьи 8 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», возлагающего на иностранного гражданина, постоянно проживающего в Российской Федерации, обязанность ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения этим иностранным гражданином вида на жительство;
части 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, в соответствии с которой нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в нарушении правил миграционного учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, в неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового;
части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, согласно которой нарушения, предусмотренные частью 1 данной статьи, совершенные в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области, влекут наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации;
подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», предусматривающего, что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если в отношении него вынесено решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации, о его депортации либо передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, - в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации либо передачи Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии.
1.1. Постановлением от 7 октября 2014 года Волоколамский городской суд Московской области признал М. Цуркана виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, выразившегося в том, что после получения вида на жительство он не исполнил обязанность по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации, и назначил ему административное наказание в виде административного штрафа в размере пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Постановление суда первой инстанции оставлено без изменения решением Московского областного суда от 21 октября 2014 года, постановлением заместителя председателя Московского областного суда от 22 декабря 2014 года и постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2015 года.
Вмененное М. Цуркану административное правонарушение, как следует из состоявшихся по его делу судебных актов, было выявлено отделением УФМС России по Московской области по Волоколамскому муниципальному району, куда он, будучи зарегистрированным по месту проживания в расположенной на территории этого района деревне Михайловское, обратился за оформлением документов на приобретение гражданства Российской Федерации. Оснований для признания данного административного правонарушения малозначительным суды не нашли, а с учетом того, что семья М. Цуркана проживает в Республике Молдова, посчитали, что административное выдворение из Российской Федерации не нарушает его право на уважение семейной жизни.
По мнению М. Цуркана, оспариваемые им законоположения противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 45, 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они обязывают суд, не принимая во внимание какие-либо иные обстоятельства, кроме самого нарушения, назначить иностранному гражданину, имеющему вид на жительство в Российской Федерации, осуществляющему трудовую деятельность и уплачивающему налоги, административное выдворение за ее пределы в наказание за неисполнение обязанности по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации, если он совершил такое нарушение в Москве либо в Санкт-Петербурге или в Московской либо Ленинградской областях. Тем самым, считает заявитель, лица, не подтвердившие своего проживания в Российской Федерации, но имеющие вид на жительство, ставятся в худшее положение по сравнению с другими иностранными гражданами, которые могут пересекать границу Российской Федерации, не имея разрешения на проживание в ней, что означает несоразмерное конституционно значимым целям и ценностям ограничение их прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации.
1.2. В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и конкретизирующими ее статьями 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод законом, если придет к выводу, что оспариваемые законоположения, примененные в деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, затрагивают конституционные права и свободы и что имеется неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти законоположения Конституции Российской Федерации.
М. Цуркан был привлечен к административной ответственности по части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, которая определяет признаки предусмотренного ею административного правонарушения путем отсылки к части 1 той же статьи, дополняя их лишь указанием на место совершения деяния (города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Московская и Ленинградская области). Соответственно, упоминание части 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации в судебных актах не свидетельствует о ее непосредственном применении в деле заявителя, а потому в этой части его жалоба не отвечает критерию допустимости, как он определен пунктом 2 статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», что в силу его статьи 68 является основанием к прекращению производства по настоящему делу в этой части, но не препятствует Конституционному Суду Российской Федерации обращаться к тексту части 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации как элементу нормативного содержания ее части 3.
Что касается подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», то представленными материалами применение его положений в деле М. Цуркана также не подтверждается. Вместе с тем, поскольку эти положения связывают ограничение права иностранного гражданина на въезд в Российскую Федерацию с решением о его административном выдворении за пределы России (а именно такое решение было принято в отношении заявителя в связи с совершением им административного правонарушения), Конституционный Суд Российской Федерации считает возможным учесть при рассмотрении настоящего дела подпункт 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», как находящийся в системной связи с частью 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, непосредственно примененной в отношении заявителя.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пункта 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой на их основании разрешается вопрос о назначении административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранным гражданам, имеющим вид на жительство и зарегистрированным по месту проживания в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, за однократное неисполнение ими требования о ежегодном уведомлении территориальных органов Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в Российской Федерации.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как правовом государстве, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 2; статья 62, часть 3). Такие случаи, по смыслу статьи 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 17 (часть 2) и другими положениями главы 2 «Права и свободы человека и гражданина», касаются лишь тех прав и обязанностей, которые возникают и осуществляются в силу особой связи между Российской Федерацией и ее гражданами (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 года N 6-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 года N 1244-О-О, от 4 июня 2013 года N 902-О, от 5 марта 2014 года N 628-О и др.).
Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, должна быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией Российской Федерации, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности (статья 17, часть 1; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2) с учетом того, что Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (статья 27, часть 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства - лишь за теми, кто законно находится на территории России (статья 27, часть 1). Эти конституционные требования подлежат обязательному соблюдению и при определении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об ответственности за их нарушение (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2014 года N 628-О).
Данный вывод соотносится с предписаниями Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ее статьями 3 и 8, а также Декларацией о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 года), провозглашающей, в частности, что ее положения не должны толковаться как ограничивающие право государства принимать законы и правила, касающиеся условий пребывания на его территории иностранцев, или вводить различия между его гражданами и иностранцами и как допускающие незаконное присутствие иностранца в государстве (пункт 1 статьи 2).
Исходя из этого для иностранных граждан и лиц без гражданства пребывание (проживание) в России обусловлено, по общему правилу, визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им в пребывании (проживании) на своей территории, притом что, по смыслу статей 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предполагается разумное и соразмерное регулирование указанных отношений федеральным законом без умаления прав человека и их неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 7 июня 2012 года N 14-П и др.).
Таким образом, в силу требований Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им положений международно-правовых актов государство правомочно использовать действенные законные средства, которые, согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 17 января 2013 года N 1-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П и от 16 февраля 2016 года N 4-П, позволяли бы, следуя правомерным целям миграционной политики, определять правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также меры ответственности, в том числе административной, за его нарушение и правила применения соответствующих мер, направленные на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, восстановление нарушенного правопорядка, предотвращение противоправных (особенно множественных и грубых) на него посягательств.
3. С учетом целей миграционной политики и принимая во внимание, что Российская Федерация как социальное государство, призванное создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации), включая социальную защиту, здравоохранение, рынки труда и жилья, должна поддерживать на своей территории приемлемую для этого миграционную обстановку, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» допускает выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание лишь в пределах установленной квоты, после чего им может (но не должен) быть выдан вид на жительство (пункт 1 статьи 6 и статья 8), предусматривает отказ в таком разрешении или его аннулирование, если в течение очередного года со дня его выдачи иностранный гражданин не осуществлял трудовую деятельность дольше ста восьмидесяти суток, или не получал доходов, или не имеет средств (не ниже установленного размера), позволяющих ему без помощи государства содержать себя и членов своей семьи, находящихся на его иждивении (подпункт 8 пункта 1 статьи 7), а также отказ в выдаче вида на жительство или его аннулирование, если иностранный гражданин, будучи трудоспособным, не докажет своих возможностей содержать себя и членов своей семьи в пределах прожиточного минимума без помощи государства либо если по истечении трех лет со дня въезда у него нет в Российской Федерации жилого помещения на законных основаниях (подпункты 8 и 9 пункта 1 статьи 9).
Реализация приведенных предписаний, с которыми Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» связывает либо возможность постоянного проживания в России, либо аннулирование вида на жительство, предполагает необходимость сбора соответствующей информации.
3.1. Определяя правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации, включая основания и условия их пребывания (проживания) на ее территории, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» признает законно находящимися в Российской Федерации иностранными гражданами, в частности, лиц, имеющих действительный вид на жительство (абзац девятый пункта 1 статьи 2), и предусматривает их миграционный учет (статья 29.1), правила которого, в свою очередь, установлены Федеральным законом от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
Названный Федеральный закон относит к целям осуществления миграционного учета создание необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации и иностранными гражданами своих прав и свобод, а также для исполнения ими возложенных на них обязанностей, выработку и реализацию государственной политики в сфере миграции, формирование полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений и для ведения государственного статистического наблюдения в сфере миграции, планирование развития территорий, управление в кризисных ситуациях, а также защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и общественной безопасности путем противодействия незаконной миграции и иным противоправным проявлениям, систематизацию сведений об иностранных гражданах, находящихся в Российской Федерации (в том числе их персональных данных), и о перемещениях иностранных граждан, решение других социально-экономических и общественно-политических задач (часть 1 статьи 4).
Миграционный учет, как следует из Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», имеет уведомительный характер за исключением случаев, предусмотренных федеральным конституционным законом или федеральным законом (часть 2 статьи 4), что подразумевает признание за иностранными гражданами, имеющими вид на жительство, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (пункт 1 части 3 статьи 4 и статья 5). Вместе с тем достижение целей миграционного учета на таких (уведомительных) условиях решающим образом зависит от того, следуют ли сами иностранные граждане его правилам, представляют ли они своевременно достоверные о себе сведения и выполняют ли другие юридически значимые действия, как того требует часть 1 статьи 7 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
Исходя из этого включение правил миграционного учета в режим пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и, соответственно, возложение на иностранных граждан обязанности надлежащего их исполнения в установленном порядке, отступления от которого могут влечь для них неблагоприятные правовые последствия, не выходят за конституционно приемлемые рамки.
3.2. Обязывая иностранных граждан, постоянно проживающих в Российской Федерации, ежегодно подтверждать свое в ней проживание, уведомляя о том органы Федеральной миграционной службы, пункт 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» оставляет на их выбор способ исполнения данной обязанности - лично, либо почтовым отправлением, либо электронным документом, в том числе по сети Интернет на единый портал государственных и муниципальных услуг, устанавливает исчерпывающий перечень сведений, подлежащих внесению в уведомление, включая место проживания и работы, длительность трудовой деятельности и нахождения за пределами России в течение очередного года со дня получения вида на жительство, размер и источники дохода за тот же период, и не допускает требования иных документов и других, помимо прямо указанных, сведений. Форма и порядок подачи уведомления о подтверждении постоянного проживания в Российской Федерации утверждены во исполнение предписания пункта 7 той же статьи постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2007 года N 21.
Такое правовое регулирование, тем более с учетом доступности электронных технологий, упрощающих передачу и обработку информации, нельзя считать вводящим избыточные, противоречащие конституционно значимым целям, как они определены статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, правоограничения, притом что иных средств, которые могли бы равноценно заменить предусмотренную пунктом 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» обязанность в рамках поддержания миграционного правопорядка, государство, по общему правилу, не применяет и не может применять без дополнительных обременений для самого себя, своих граждан и в отношении прав и свобод иностранцев.
4. Исходя из того что уведомительное подтверждение своего проживания в Российской Федерации является обязательным для иностранного гражданина, имеющего вид на жительство, и вместе с тем представляет собой необходимое и основное средство достижения целей миграционного учета, введение административной ответственности за неисполнение данной обязанности само по себе не лишено конституционных оснований.
Указанное нарушение иностранным гражданином режима проживания в Российской Федерации влечет, согласно части 1 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. За то же деяние, если оно совершено в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге, в Московской либо Ленинградской области, частью 3 данной статьи установлена административная ответственность в виде административного штрафа в повышенном по сравнению с указанным в ее части 1 размере с административным выдворением за пределы Российской Федерации.
В качестве меры административного наказания административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан, заключающееся в их принудительном и контролируемом перемещении через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде из Российской Федерации, назначается судьей (части 1 и 2 статьи 3.10 КоАП Российской Федерации) и может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания (часть 2 статьи 3.3 КоАП Российской Федерации). При этом, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 3.3 КоАП Российской Федерации за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи, административное выдворение, если оно предусмотрено применяемой статьей наряду со штрафом, который в силу части 1 той же статьи является основным административным наказанием, всегда выступает в качестве дополнительного наказания.
Касаясь вопроса об административной ответственности за нарушение правил миграционного учета, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что установление федеральным законом административного выдворения за пределы Российской Федерации как обязательного наказания за определенные миграционные правонарушения не противоречит Конституции Российской Федерации (определения от 5 марта 2014 года N 628-О и от 24 июня 2014 года N 1416-О).