Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 марта 2016 г. N 8-П
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47.1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.В. Чеботарского. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем нормативное положение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П. Маврина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Пункт «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» и распространяется на сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе) предусматривает, что сотрудник органов внутренних дел может находиться в распоряжении органов внутренних дел при нахождении за штатом в случае ликвидации или реорганизации органа внутренних дел (подразделения), сокращения численности или штата сотрудников органа внутренних дел (подразделения).
1.1. Конституционность приведенного нормативного положения оспаривает гражданин В.В. Чеботарский, с февраля 2008 года проходивший службу в Управлении федерального казенного учреждения «Управление по обеспечению деятельности оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний» по Астраханской области в должности начальника отдела режимного обеспечения и транспорта. В соответствии с приказами начальника данного федерального казенного учреждения от 29 апреля 2014 года и от 14 мая 2014 года в указанном территориальном подразделении были сокращены две должности оперуполномоченных отдела режимного обеспечения и транспорта, а личный состав отдела, включая В.В. Чеботарского, зачислен в распоряжение федерального казенного учреждения «Управление по обеспечению деятельности оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний» с 1 мая 2014 года.
С 5 мая 2014 года по 22 июня 2014 года В.В. Чеботарскому был предоставлен очередной ежегодный отпуск, в период которого он заболел и с 4 июня 2014 года по 18 июня 2014 года находился на стационарном лечении. 8 июля 2014 года, после выхода из отпуска, заявитель был ознакомлен с приказом от 14 мая 2014 года и одновременно получил уведомление об увольнении из органов уголовно-исполнительной системы.
Приказом временно исполняющего обязанности начальника Управления федерального казенного учреждения «Управление по обеспечению деятельности оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний» по Астраханской области от 22 сентября 2014 года, изданным на основании приказа начальника данного учреждения от 5 сентября 2014 года, В.В. Чеботарский был уволен из органов уголовно-исполнительной системы по пункту «е» части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (сокращение штатов), при этом приказом начальника учреждения от 31 июля 2014 года на ранее занимаемую заявителем должность было назначено другое лицо.
Решением Астраханского областного суда от 10 октября 2014 года, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2015 года, В.В. Чеботарскому было отказано в удовлетворении исковых требований о признании приказов о сокращении должностей, выведении за штат, зачислении в распоряжение федерального казенного учреждения «Управление по обеспечению деятельности оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний» и увольнении со службы незаконными, а также о восстановлении на службе, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда и возмещении судебных расходов.
Указав на отсутствие нарушений процедуры увольнения заявителя, суды со ссылкой в том числе на пункт «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации пришли к выводу о том, что выведение всех сотрудников отдела режимного обеспечения и транспорта за штат и их зачисление в распоряжение федерального казенного учреждения «Управление по обеспечению деятельности оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний» было обусловлено в данном случае необходимостью наиболее эффективного выполнения возложенных на учреждение задач; в силу этого и учитывая необходимость перераспределения функций сотрудников, занимавших сокращаемые должности, между другими сотрудниками подразделения и соответствующее изменение их должностных обязанностей, у руководителя названного учреждения не возникла обязанность вновь назначить В.В. Чеботарского на ранее занимаемую должность.
В надзорном порядке дело В.В. Чеботарского не рассматривалось - его надзорная жалоба в Президиум Верховного Суда Российской Федерации была возвращена без рассмотрения по существу в связи с пропуском установленного законом срока обжалования судебных постановлений в порядке надзора.
1.2. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих предписания статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации проверяет по жалобе гражданина на нарушение конституционных прав и свобод конституционность нормативных положений, примененных в его деле, рассмотрение которого завершено в суде, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению заявителем, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
Несоответствие пункта «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 37 (части 3 и 4) и 55 (часть 3), В.В. Чеботарский усматривает в том, что данное нормативное положение - по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, - допускает выведение за штат, зачисление в распоряжение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и последующее увольнение по сокращению штатов тех сотрудников, чьи должности фактически не сокращаются, и тем самым ставит их в неравное положение с лицами, проходящими службу в органах внутренних дел и относящимися к той же категории - «сотрудники правоохранительных органов», притом что для них Федеральный закон от 30 ноября 2011 года N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает более четкое правовое регулирование, предполагающее возможность зачисления в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения при проведении организационно-штатных мероприятий и увольнения со службы в связи с сокращением должности лишь тех сотрудников, чьи должности действительно подлежат сокращению (пункт 1 части 10 статьи 36 и пункт 11 части 2 статьи 82).
Таким образом, принимая во внимание, что конституционность пункта «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации оспаривается В.В. Чеботарским в связи с его увольнением из учреждения уголовно-исполнительной системы, надлежащая конституционно-правовая оценка данного нормативного положения не может быть дана вне его взаимосвязи с иными правовыми нормами, регламентирующими порядок зачисления сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в распоряжение учреждения или органа, в котором осуществляется служба, при выведении за штат и последующее увольнение их по сокращению штатов.
Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является нормативное предписание, содержащееся в пункте «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит основанием для решения вопроса о зачислении в распоряжение учреждения или органа уголовно-исполнительной системы сотрудника данного учреждения или органа в связи с его выведением за штат при сокращении численности или штата и о последующем увольнении этого лица по сокращению штатов, притом что замещаемая им должность в рамках данных организационно-штатных мероприятий не подлежит сокращению.
2. Согласно Конституции Российской Федерации труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1); граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (статья 32, часть 4).
В силу названных конституционных положений во взаимосвязи с конкретизирующими их нормами федерального законодательства государственная служба, поступая на которую гражданин реализует указанные конституционные права, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности (пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Специфика такой профессиональной деятельности предопределяет право федерального законодателя вводить особые правила поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения служебных отношений, в том числе с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы. Однако, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, в том числе применительно к различным видам государственной службы, при осуществлении соответствующего правового регулирования федеральный законодатель обязан обеспечивать баланс между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами, соблюдая вытекающие из Конституции Российской Федерации принципы справедливости, равенства и соразмерности, а вводимые им нормы должны отвечать критериям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования (постановления от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 30 июня 2011 года N 14-П, от 21 марта 2013 года N 6-П, от 18 июля 2013 года N 19-П и от 11 ноября 2014 года N 29-П).
Вместе с тем правовое регулирование отношений, связанных с прохождением государственной службы, с учетом публичного характера профессиональной служебной деятельности и необходимости ее непрерывного осуществления должно быть направлено на достижение определенной стабильности служебных отношений, в том числе на установление гарантий от произвольного увольнения лиц, замещающих должности государственной службы. Это предполагает не только возможность увольнения государственного служащего исключительно по основаниям, предусмотренным законом, но и использование правовых механизмов увольнения в строгом соответствии с их предназначением и обстоятельствами, которые являются предпосылкой для их применения.
В частности, на необходимость соответствия избранного основания увольнения тем фактическим обстоятельствам, которые послужили его причиной, ранее уже указывал Конституционный Суд Российской Федерации, отмечая при этом, что такое соответствие обусловлено требованием правовой определенности, выступающей одним из основных признаков верховенства права, и согласуется также с общим принципом реализации правовых норм, предполагающим, в частности, возможность применения правовой нормы только при условии, что имеющие место фактические обстоятельства соответствуют сформулированному законодателем содержанию нормы (Определение от 9 декабря 2014 года N 2749-О).
3. Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов (пункт 1 статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).
К иным видам государственной службы относится служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, предполагающая выполнение обязанностей по охране правопорядка. Исходя из этого нормативные правовые акты, составляющие правовую основу деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, устанавливают специальные правила прохождения указанной службы с учетом стоящих перед уголовно-исполнительной системой задач, специфики соответствующей служебной деятельности, направленной в том числе на обеспечение надлежащего исполнения уголовных наказаний и закрепленного законом порядка их отбывания, охраны прав и свобод осужденных, а также на осуществление содержания под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, подсудимых, их охраны и конвоирования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 октября 2013 года N 21-П).
3.1. Согласно статье 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» в его первоначальной редакции уголовно-исполнительная система включала в себя учреждения, исполняющие наказания, а также территориальные и центральные органы управления уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 года N 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» было предписано осуществить передачу уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. При этом в данном Указе предусматривалось, что такое реформирование производится в целях совершенствования системы исполнения уголовных наказаний Российской Федерации, в соответствии с рекомендациями Комитета Министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах (преамбула), а порядок и условия прохождения службы, а также организация деятельности работников уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, перешедших либо вновь принятых на работу (службу) в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации, регламентируются Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, Законом Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации, соответствующими федеральными законами и правилами внутреннего распорядка учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания (пункт 4).
Федеральным законом от 21 июля 1998 года N 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» в ряд федеральных законов были внесены изменения, связанные с передачей уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, а его статьей 21 подтверждено распространение действия Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе.
Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 года N 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации», изданным в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1998 года N 117-ФЗ и Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 года N 1100, уголовно-исполнительная система Министерства внутренних дел Российской Федерации с входящими в ее состав по состоянию на 1 августа 1998 года центральным и территориальными органами, учреждениями, предприятиями, организациями и имуществом, используемым ею в своей деятельности, с 1 сентября 1998 года была передана в ведение Министерства юстиции Российской Федерации.
В соответствии с Законом Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» в его действующей редакции уголовно-исполнительная система включает в себя учреждения, исполняющие наказания, территориальные органы уголовно-исполнительной системы и подведомственную Министерству юстиции Российской Федерации Федеральную службу исполнения наказаний, осуществляющую правоприменительные и контрольно-надзорные функции в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных (часть первая статьи 5); порядок и условия прохождения службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы регламентируются названным Законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Федеральной службы исполнения наказаний (часть третья статьи 24).
Таким образом, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, применение которого к правоотношениям по прохождению государственной службы в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, при реформировании уголовно-исполнительной системы рассматривалось как временная мера, продолжает - в силу того что специальный федеральный закон, учитывающий специфику прохождения службы в таких учреждениях и органах, до сих пор не принят - и в настоящее время распространяться на сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.