3.2. По общему правилу, прохождение службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы осуществляется на должностях рядового и начальствующего состава. Вместе с тем, как следует из части десятой статьи 16 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, одним из случаев прохождения службы не на должностях рядового и начальствующего состава является нахождение сотрудника в распоряжении соответствующих учреждений и органов (пункт «а»).
Исчерпывающий перечень оснований зачисления сотрудника в распоряжение органов, в которых осуществляется служба, предельные сроки его нахождения в данном состоянии, а также гарантии, предоставляемые ему на соответствующий период, установлены статьей 16.1 Положения. В частности, в силу пункта «а» ее части первой сотрудник может быть зачислен в распоряжение соответствующего органа при выведении его за штат в связи с сокращением численности или штата сотрудников данного органа (подразделения); в указанном случае срок нахождения сотрудника в распоряжении органов, в которых осуществляется служба, не может превышать двух месяцев (пункт «а» части второй), при этом в данный срок не засчитываются периоды его освобождения от исполнения служебных обязанностей по болезни или в связи с пребыванием в очередном ежегодном и (или) дополнительном отпусках за текущий год (часть третья); сам же период нахождения сотрудника в распоряжении таких органов засчитывается в стаж соответствующей службы, в том числе для назначения пенсии и процентных надбавок за выслугу лет, а также в срок выслуги в специальном звании (часть седьмая).
Кроме того, в период нахождения в распоряжении органов, в которых осуществляется служба, сотруднику сохраняется денежное довольствие, а также могут выплачиваться иные установленные законодательством выплаты с учетом фактического объема выполняемых им служебных обязанностей (часть 23 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2012 года N 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», части восьмая и девятая статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации).
Порядок и условия зачисления сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в распоряжение указанных учреждений и органов в связи с выведением за штат при сокращении численности или штата детализированы Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (утверждена приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 6 июня 2005 года N 76), пункт 8.6 которой предусматривает, что зачисление сотрудника в распоряжение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы при проведении организационно-штатных мероприятий (в том числе при сокращении численности или штата сотрудников указанных учреждений и органов) предполагает освобождение его от занимаемой должности для решения вопроса о дальнейшем прохождении им службы либо увольнении; основанием для издания приказа о зачислении сотрудника в распоряжение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы являются постановление Правительства Российской Федерации, приказ Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний или ее территориального органа о ликвидации конкретного учреждения или органа уголовно-исполнительной системы либо о проведении организационно-штатного мероприятия в соответствующем учреждении или органе; при сокращении штата учреждения или органа уголовно-исполнительной системы высвобождающиеся сотрудники могут зачисляться в распоряжение этого либо иного учреждения или органа уголовно-исполнительной системы по согласованию с его начальником при наличии вакантных должностей; в аналогичном порядке в распоряжение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы зачисляются сотрудники и при расформировании (ликвидации) отдельных структурных подразделений соответствующих учреждений или органов либо сокращении отдельных должностей; сотрудник, зачисленный в распоряжение учреждения или органа уголовно-исполнительной системы, сдает дела по сокращенной должности в установленном порядке и исполняет приказы, распоряжения или отдельные служебные поручения непосредственных начальников до принятия решения по вопросу о его назначении на другую должность либо об увольнении со службы; до увольнения с таким сотрудником проводится собеседование, в ходе которого ему должны быть предложены штатные вакантные должности при их наличии в данном либо ином учреждении или органе уголовно-исполнительной системы, обязанности по которым он может выполнять с учетом его квалификации и ранее занимаемой должности; основанием же для прекращения нахождения сотрудника в распоряжении учреждения или органа уголовно-исполнительной системы является приказ Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, иного учреждения или органа уголовно-исполнительной системы о назначении сотрудника на другую должность, его переводе на службу в другое учреждение или орган уголовно-исполнительной системы либо увольнении со службы; по окончании срока нахождения в распоряжении учреждения или органа уголовно-исполнительной системы сотрудник подлежит увольнению со службы по пункту «е» части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (сокращение штатов) или по иным основаниям, предусмотренным указанной статьей.
4. Само по себе сокращение численности или штата в государственных органах в большинстве случаев обусловлено объективными потребностями организации государственной службы. В силу этого мероприятия по сокращению должностей государственной службы в конкретном государственном органе, связанные в том числе с его реорганизацией либо изменением структуры и проводимые с целью оптимизации численности и состава государственных служащих, упорядочения распределения нагрузки на них, улучшения работы данного государственного органа, являясь основной предпосылкой прекращения служебного контракта с государственным служащим по соответствующему основанию, должны быть, в конечном итоге, направлены на совершенствование организации и прохождения государственной службы в таком государственном органе и как следствие этого - на повышение эффективности его функционирования как неотъемлемой части механизма реализации публичных функций государства. При этом осуществление такого рода организационно-штатных мероприятий всегда должно сопровождаться соблюдением установленной законом процедуры их проведения, а высвобождаемым государственным служащим должны предоставляться гарантии, обеспечивающие справедливость и обоснованность их увольнения, а также защиту от произвольного прекращения служебного контракта.
Вместе с тем сами нормы, которые регулируют отношения, связанные с проведением сокращения численности или штата в сфере государственной службы, могут, причем весьма существенно, отличаться по своему содержанию от норм, регламентирующих аналогичные отношения в сфере наемного труда.
4.1. Предусмотренное пунктом «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и не имеющее аналогов в трудовом законодательстве зачисление сотрудника учреждения или органа уголовно-исполнительной системы в распоряжение соответствующего учреждения или органа в связи с выведением данного лица за штат при сокращении численности или штата предполагает временное (на период нахождения в распоряжении) сохранение служебных отношений с таким сотрудником - притом что в силу специфики данного вида государственной службы может возникнуть необходимость максимально оперативного (в том числе до увольнения замещающего сокращаемую должность сотрудника) изменения штатного расписания путем исключения из него подлежащей сокращению должности.
Само по себе выведение за штат сотрудника учреждения или органа уголовно-исполнительной системы представляет собой меру временного характера, которая может быть применена к данному лицу лишь в связи с объективной, обусловленной проведением организационно-штатных мероприятий невозможностью продолжения им службы на прежней должности и лишь на период, необходимый для принятия решения по вопросу о дальнейшем прохождении этим сотрудником службы в том же (но на иной должности) или другом учреждении или органе либо о его увольнении со службы.
С учетом этого зачисление сотрудника учреждения или органа уголовно-исполнительной системы в распоряжение соответствующего учреждения или органа в связи с выведением данного лица за штат в рамках организационно-штатных мероприятий можно рассматривать в качестве особой гарантии, которая позволяет, с одной стороны, предоставить сотруднику возможность продолжить служебные отношения, а с другой стороны - дать такому сотруднику время адаптироваться к изменениям, вызванным сокращением замещаемой им должности, в том числе путем поиска альтернативных видов занятости.
Следовательно, как выведение за штат учреждения или органа уголовно-исполнительной системы, вызванное сокращением должностей при проведении организационно-штатных мероприятий, так и зачисление на этом основании в распоряжение соответствующего учреждения или органа допустимы только в отношении тех сотрудников, должности которых в рамках данных мероприятий подлежат сокращению.
Данный вывод подтверждается и приведенными нормами Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, которые - во взаимосвязи с пунктом «а» части первой статьи 16.1 названного Положения - устанавливают правовой механизм зачисления сотрудников системы исполнения наказаний в распоряжение указанных учреждений и органов в связи с выведением за штат при сокращении численности или штата.
Выведение же за штат и зачисление в распоряжение учреждения или органа уголовно-исполнительной системы тех сотрудников, должности которых не сокращаются, не может рассматриваться как согласующееся с целевым назначением данных организационно-распорядительных действий, а потому - в условиях правового и социального государства, основанного на принципах верховенства права и справедливости (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации), - не должно признаваться допустимым. При этом изменение объема служебных обязанностей или полномочий по конкретной должности, если она в рамках данных организационно-штатных мероприятий не подлежит сокращению, также не может служить достаточным основанием для выведения за штат и зачисления в распоряжение замещающего такую должность сотрудника.
4.2. Зачисление сотрудника учреждения или органа уголовно-исполнительной системы в распоряжение соответствующего учреждения либо органа в связи с выведением данного лица за штат при сокращении численности или штата не предполагает безусловного увольнения со службы, поскольку позволяет уполномоченному должностному лицу в течение установленного срока нахождения сотрудника в распоряжении учреждения или органа уголовно-исполнительной системы решить вопрос о дальнейшем прохождении им службы в том же (на иной должности) либо другом учреждении или органе уголовно-исполнительной системы. Увольнение же со службы по основанию, предусмотренному пунктом «е» части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в данном случае представляет собой крайнюю меру, применяемую при невозможности продолжения служебных отношений с таким сотрудником в связи с сокращением занимаемой им должности и отсутствием в том же либо другом учреждении или органе уголовно-исполнительной системы штатных вакантных должностей, обязанности по которым он мог бы выполнять с учетом его квалификации и ранее занимаемой должности, либо отказом данного лица от предложенных вакантных должностей.
Такое правовое регулирование, учитывая необходимость проведения организационно-штатных мероприятий в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, направленных, как правило, на повышение эффективности их деятельности, согласуется с принципами организации и функционирования данного вида государственной службы и не может рассматриваться как противоречащее конституционным нормам о праве на равный доступ к государственной службе и праве свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 32, часть 4; статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Кроме того, принимая во внимание предоставление зачисленным в распоряжение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы сотрудникам дополнительных гарантий (в том числе материального обеспечения) на период пребывания их в указанном состоянии, а при наличии вакантных должностей в соответствующем либо ином учреждении или органе уголовно-исполнительной системы - возможности продолжить служебные отношения, установленный Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации во взаимосвязи с Инструкцией о порядке его применения в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы правовой механизм зачисления сотрудников системы исполнения наказаний в распоряжение указанных учреждений и органов в связи с выведением за штат при сокращении численности или штата направлен на соблюдение баланса частных интересов этих сотрудников и публичных интересов, реализуемых в данном случае учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы.
4.3. Вместе с тем содержащееся в пункте «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации нормативное предписание, являющееся элементом указанного правового механизма, не допускает возможности его произвольного применения, поскольку предполагает, что принятию решения о зачислении сотрудника в распоряжение учреждения или органа уголовно-исполнительной системы в связи с его выведением за штат при сокращении численности или штата предшествует издание уполномоченным государственным органом распорядительного акта о проведении организационно-штатных мероприятий в соответствующем учреждении или органе уголовно-исполнительной системы.
При этом, принимая во внимание, что выведение за штат учреждения или органа уголовно-исполнительной системы при сокращении численности или штата, а равно зачисление на этом основании в распоряжение соответствующего учреждения или органа исходя из целевого назначения данных организационно-распорядительных действий допустимы только в отношении лиц, замещающих подлежащие сокращению должности, названное нормативное положение во взаимосвязи с пунктом «е» части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации не может служить основанием для освобождения от занимаемой должности и последующего увольнения со службы по сокращению штатов тех сотрудников указанного учреждения или органа (его структурных подразделений), должности которых не подлежат сокращению.
Иное истолкование пункта «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации не только расходилось бы с его аутентичным смыслом, но и способствовало бы злоупотреблению правом со стороны руководителей учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, использующих сокращение численности или штата для освобождения от занимаемой должности с целью последующего увольнения со службы любых сотрудников этих учреждений и органов (их структурных подразделений), включая лиц, замещающих должности, не подлежащие сокращению в рамках соответствующих организационно-штатных мероприятий, создавало бы возможность их произвольного (не связанного с сокращением численности или штата) увольнения, т.е. приводило бы к не согласующемуся с конституционно значимыми целями, закрепленными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ограничению прав таких лиц, гарантированных им ее статьями 32 (часть 4) и 37 (часть 1).
5. Таким образом, пункт «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он не предполагает возможность произвольного зачисления в распоряжение учреждения или органа уголовно-исполнительной системы в связи с выведением за штат при сокращении численности или штата сотрудников данного учреждения или органа (его структурных подразделений) и последующего увольнения по сокращению штатов тех лиц, должности которых в рамках соответствующих организационно-штатных мероприятий не подлежат сокращению.
Это, однако, не исключает возможность конкретизации федеральным законодателем в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий по регулированию отношений, связанных с прохождением службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, правового механизма зачисления их сотрудников в распоряжение соответствующих учреждений или органов в связи с выведением за штат при сокращении численности или штата. В частности, учитывая схожесть публично-правового статуса лиц, проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и сотрудников органов внутренних дел, обусловленную сходством поставленных перед ними задач, связанных с реализацией конституционно значимых функций, для этого может быть использован подход, примененный в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», положения которого допускают зачисление в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения в рамках проведения организационно-штатных мероприятий и последующее увольнение по сокращению штатов лишь тех сотрудников, должности которых подлежат сокращению (пункт 1 части 10 статьи 36 и пункт 11 части 2 статьи 82).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 47.1, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать пункт «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он не предполагает возможность произвольного зачисления в распоряжение учреждения или органа уголовно-исполнительной системы в связи с выведением за штат при сокращении численности или штата сотрудников данного учреждения или органа (его структурных подразделений) и последующего увольнения по сокращению штатов тех лиц, должности которых в рамках соответствующих организационно-штатных мероприятий не подлежат сокращению.
2. Правоприменительные решения по делу гражданина Чеботарского Валентина Викторовича, основанные на пункте «а» части первой статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации