Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2005г. N 10-П - Особое мнение судьи Бондаря Н.С.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 ноября 2005 года признал оспариваемые взаимосвязанные положения пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона от 20 декабря 2002 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3), как предполагающие запрет на проведение гражданами лично за счет собственных денежных средств предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов.

Считаю необходимым заявить о принципиальном несогласии с выводом Постановления и положенной в его основу аргументацией.

1. Итоговый вывод Постановления основывается, по существу, на двух принципиальных тезисах.

Во-первых, якобы право граждан на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов определяется, в своей основе, нормативным содержанием конституционного права на свободное распространение информации; именно поэтому оспариваемое регулирование не соответствует требованиям статьи 29 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации, несоразмерно ограничивает конституционное право на распространение информации.

Во-вторых, предвыборная агитация против всех кандидатов равноценна по своим юридическим характеристикам предвыборной агитации за или против конкретных кандидатов, поскольку в условиях равного избирательного права все голоса избирателей - за, против конкретных кандидатов, против всех кандидатов - имеют одинаковый вес.

Названные тезисы не имеют, по моему мнению, конституционного обоснования, находятся в противоречии с ранее сформулированными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации и выходят за пределы рационального понимания современных проблем финансового обеспечения предвыборной агитации, в частности против всех кандидатов.

2. Как следует из материалов дела, поводом для обращения Уполномоченного по правам человека в Конституционный Суд Российской Федерации послужила жалоба гражданина В.Б. Бочкова, привлеченного к административной ответственности за незаконное распространение 500 экземпляров агитационной листовки «Против всех - правильный выбор». Листовка не носила адресного, персонифицированного характера, не включала сведений о кандидатах, избирательных объединениях, их программах, не раскрывала позицию заказавшего ее лица относительно необходимости голосования именно таким образом. Одним словом, содержание листовки ограничивалось призывом к избирателям голосовать на выборах против всех кандидатов без какого-либо информационного наполнения этого призыва. Конституционный Суд Российской Федерации, однако, счел, что распространение подобных материалов является выражением свободы слова (статья 29, часть 1, Конституции Российской Федерации), реализацией права свободно производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29, часть 4, Конституции Российской Федерации) и, таким образом, находится под абсолютной защитой соответствующей статьи Конституции Российской Федерации.

Между тем совершенно очевидно, что такая деятельность - в данном случае гражданина В.Б. Бочкова - является не чем иным, как предвыборной агитацией в ее классическом, традиционном варианте, что подтверждается в том числе нормативно-правовым содержанием понятия «предвыборная агитация».

В частности, в действующем законодательстве под предвыборной агитацией понимается не распространение информации, а определенная, обладающая набором специфических признаков деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) (пункт 4 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); при этом пунктом 2 статьи 2 названного Федерального закона право участвовать в предвыборной агитации прямо отнесено к избирательным правам граждан Российской Федерации.

Право на предвыборную агитацию отлично от прав на свободу слова, распространение информации и выражение мнений, по крайней мере, в следующем:

1) оно реализуется в рамках избирательных правоотношений, являющихся по своей сути публично-правовыми, к которым не может быть применен принцип «разрешено все, что не запрещено»;

2) оно имеет специально-целевое назначение, связанное со склонением избирателей выразить свою волю определенным образом и тем самым повлиять на персональный состав выборных органов публичной власти;

3) оно может быть реализовано не всегда, а лишь в строго определенные промежутки времени, устанавливаемые в качестве периодов предвыборной агитации;

4) к различным субъектам права на предвыборную агитацию могут предъявляться различные, неодинаковые требования; более того, определенные категории в рамках соответствующего круга лиц могут быть как ограничены в данном праве, так и полностью исключены из числа его субъектов (например, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие);

5) ни в одном из международных правовых актов право на предвыборную агитацию не рассматривается в качестве нормативного элемента свободы слова, свободы выражения мнений, свободы распространения информации. Напротив, международные правовые акты, затрагивающие вопросы организации и проведения выборов, обеспечения избирательных прав граждан, выделяют его в качестве самостоятельного избирательного права (часть 4 статьи 13 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ).

3. Сформулированные в Постановлении от 14 ноября 2005 года выводы о природе права на предвыборную агитацию против всех кандидатов как элементе нормативного содержания права на свободу слова основаны также на некорректном использовании Постановления Европейского Суда по правам человека от 19 февраля 1998 года по делу «Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства».

В названном Постановлении Европейский Суд пришел к выводу о наличии нарушения гарантированного Конвенцией о защите прав человека и основных свобод права г-жи Филлис Боуман на свободу выражения мнений, которое заключалось в возбуждении в отношении нее уголовного преследования за распространение в предвыборный период листовок, содержащих информацию о взглядах трех основных кандидатов на аборт. Европейский Суд посчитал, что вмешательство государства в права заявительницы не отвечало критерию необходимости в демократическом обществе, поскольку правовое регулирование, позволившее инициировать уголовное производство, создавало непреодолимые препятствия для г-жи Боуман реализовать правомерную цель распространения соответствующих сведений по информированию населения избирательного округа о том, каково отношение кандидатов к аборту (пункт 47). При этом Европейский Суд отверг довод правительства о наличии у заявительницы такой альтернативной возможности по распространению информации, как регистрация в качестве кандидата на выборах: это, по мнению Европейского Суда, означало бы подмену цели информирования избирателей целью избрания в Парламент (пункт 46).

Из сказанного следует, что Европейский Суд по правам человека полагает необходимым различать: а) деятельность по информированию избирателей, поддерживающую свободную политическую дискуссию в предвыборный период и способствующую формированию у избирателей адекватных представлений о позициях кандидатов, и б) информационное воздействие на избирателей со стороны кандидатов, имеющих целью замещение выборных должностей, что уже относится к предвыборной агитации.

Поэтому ни в коей мере не ставя под сомнение выводы Европейского Суда, следует признать, что его решение «не работает» на вывод анализируемого Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, если иметь в виду недопустимость отождествления (подмены) информирования и предвыборной информации.

В то же время имеются все основания утверждать о ранее сложившемся полном единстве правовых позиций Европейского Суда и Конституционного Суда Российской Федерации по этим вопросам.

4. Речь идет, в частности, о том, что проблема соотношения права на предвыборную агитацию с правами на свободу слова, свободу выражения мнений, свободу массовой информации уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда. Так, в Постановлении от 30 октября 2003 года N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь в том числе на Постановление Европейского Суда по правам человека по делу «Боуман против Соединенного Королевства», прямо указал, что «свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности» (абзац третий пункта 3 мотивировочной части, выделено мною. - Н.Б.).

Конституционный Суд Российской Федерации особо подчеркнул, что поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать «за» или «против», то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации (абзац четвертый пункта 4.1 мотивировочной части). При этом, признав конституционным установленный федеральным законодателем запрет на проведение предвыборной агитации представителями средств массовой информации при осуществлении ими профессиональной деятельности, т.е. исключение их из числа субъектов предвыборной агитации, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что информирование избирателей, представляющее собой реализацию права на свободу массовой информации и свободы выражения мнений, является важнейшей демократической функцией СМИ.

И это, ранее сложившееся, единство позиций Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации не случайно. Оно имеет в своей основе признание объективного различия в юридической природе и нормативном содержании вышеназванных прав.

5. Постановлением от 14 ноября 2005 года, по существу, пересмотрены и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о юридической природе института голосования против всех: в данном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации не только не признает возможность дифференцированного подхода к регулированию предвыборной агитации за или против конкретных кандидатов, с одной стороны, и предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, с другой, а, напротив, по существу, основывается на необходимости обеспечения равных правовых, материально-финансовых, организационных и иных условий агитации против кандидата N и кандидата «Против всех».

Между тем право на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов, являющееся производным от самой по себе признаваемой законодателем в порядке реализации его дискреционных полномочий возможности избирателей выразить свою волю путем заполнения графы «против всех» в избирательном бюллетене, подлежит законодательному регулированию и конституционно-правовой оценке исходя из юридических характеристик института голосования против всех кандидатов в системе действующего правового регулирования избирательных правоотношений.

Юридическое значение голосов, поданных на выборах против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), как это следует из подпункта «б» пункта 2 статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», таково, что, если в одномандатном или едином избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, соответствующая избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися. Этим их значение в процессе выборов ограничивается, что в полной мере соответствует правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации.

В Постановлении от 29 ноября 2004 года N 17-П по делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» Конституционный Суд Российской Федерации признал конституционным придание законодателем Санкт-Петербурга - в рамках предусмотренной федеральным законодательством сферы усмотрения - голосам, поданным на выборах против всех кандидатов, строго целевого итогово-учетного назначения, связанного с решением вопроса о признании выборов состоявшимися.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что голосование против всех кандидатов, включенных в избирательные бюллетени, соотносится как с правом граждан Российской Федерации, руководствуясь собственными убеждениями, избирать или не избирать конкретных лиц в качестве представителей народа в выборные органы государственной власти и местного самоуправления, так и с самим институтом свободных выборов как демократического механизма формирования конституционной системы органов публичной власти.

По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 17 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, конституционные ценности, связанные с реализацией избирательных прав, могут вступать между собой в известное противоречие, поскольку интересы отдельных избирателей, которыми предопределяется их волеизъявление в процессе выборов, в том числе путем голосования «против всех кандидатов», не всегда совпадают с публичным интересом формирования органов публичной власти. На уровне конституционного статуса личности это, с одной стороны, право каждого гражданина принимать участие в избрании представителей народа в органы публичной власти и быть избранным в качестве такого представителя, а с другой - право каждого гражданина по своему усмотрению отказывать в доверии некоторым или всем участвующим в выборах кандидатам; на уровне же института выборов в целом это - задача формирования органов публичной власти, обеспечение их представительного и легитимного характера.

6. Одним из выявленных Конституционным Судом Российской Федерации в названном Постановлении противоречий является коллизия между публичными интересами в формировании и периодической сменяемости состава избираемых органов публичной власти на основе принципа обязательности выборов (статья 5 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ) и поддержании таким образом стабильности и непрерывности осуществления публичной властью возложенных на нее конституционных функций, включая обеспечение прав и свобод человека и гражданина как высшей конституционной ценности (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), и интересами отдельных избирателей, проводящими предвыборную агитацию, направленную на склонение избирателей к голосованию против всех участвующих в выборах кандидатов.

При этом, поскольку сами по себе избирательные права как права субъективные - в силу взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 3 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации - по своей направленности неразрывно связаны с целями, вытекающими из статьи 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, постольку (как непосредственно вытекает из названного Постановления) законодатель, избирая те или иные варианты снятия конфликта интересов, связанных с реализацией права на предвыборную агитацию, должен исходить из необходимости достижения объективного результата выборов и формирования на этой основе легитимных, представительных, работоспособных органов публичной власти.

Что же касается предвыборной агитации, направленной на склонение избирателей голосовать на выборах против всех кандидатов, то данная агитационная цель не только является альтернативной целям избрания или неизбрания конкретных лиц (избирательных объединений) в выборные органы публичной власти, но и во многом противостоит цели выборов как демократического института формирования и периодической сменяемости состава органов государственной власти и органов местного самоуправления, так как имеет своим назначением, как правило, добиться результата, когда выборы были бы признаны несостоявшимися.

В связи с этим создание одинаковых правовых, финансовых и организационно-технических условий для реализации предвыборной агитации против всех кандидатов и предвыборной агитации за или против конкретных кандидатов, к чему подталкивает законодателя Конституционный Суд Российской Федерации своим решением, противоречит конституционному назначению выборов и природе избирательных прав граждан. Это могло бы способствовать необоснованному продлению полномочий - за пределами установленных легислатур - выборных органов и должностных лиц публичной власти и создало бы угрозу стабильности государственной и муниципальной власти, препятствуя регулярной сменяемости выборных органов и эффективному осуществлению возложенных на них конституционных функций.

По смыслу содержащихся в Конституции Российской Федерации и международных правовых актах требований к законодательному обеспечению свободных выборов на основе принципа равного избирательного права, предполагающего равный вес голосов избирателей и равенство условий при осуществлении права голосовать, законодатель не вправе принимать решения, направленные на такую регламентацию избирательных отношений, при которой допускалось бы механическое уравнивание голосов избирателей, стремящихся к достижению различного результата, в соотношении с назначением выборов и целями реализации субъективных избирательных прав, закрепленных в статьях 3 (часть 2) и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Из самого по себе принципа равного избирательного права, как указал Европейский Суд по правам человека в своем решении от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии», не следует, что все избирательные бюллетени имеют равный вес с точки зрения окончательного результата и что у всех кандидатов равные шансы на победу.