Что касается разграничения полномочий в области местного самоуправления, то, как установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к полномочиям федеральных органов государственной власти относится, в частности, определение общих принципов местного самоуправления, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, которыми они наделены федеральными законами (статья 4); органы же государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 5).
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено также, что на муниципальных служащих впредь до принятия федерального закона о муниципальной службе распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих (статья 60). При осуществлении соответствующего регулирования законодатель, учитывая схожесть специфики государственной и муниципальной службы, вправе, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, распространить на муниципальных служащих требования, предусмотренные Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», либо регламентировать их в специальном законе (определения от 10 апреля 1997 года по жалобе гражданина П.И. Забродина и от 14 января 1999 года по запросу Брянской областной Думы). Федеральный закон от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепил, что на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом (пункт 3 статьи 4).
5. Подпунктом 4 пункта 1 статьи 16 и статьей 33 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» закрепляется полномочие органов местного самоуправления осуществлять организацию и проведение конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей категории «В».
Право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации) не исключает возможности законодательного закрепления определенных требований к кандидатам на те или иные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также установления специального порядка их замещения. Муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличие у них соответствующих моральных качеств, что согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления 1985 года об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах учета опыта и компетентности (статья 6). Замещение должностей по конкурсу преследует эти разумные и обоснованные цели и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов при поступлении на муниципальную службу.
Правомочие по организации и проведению конкурсов на замещение вакантных должностей, закрепленное применительно к муниципальной службе в акте субъекта Российской Федерации, принятом в рамках его полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нашло подтверждение в федеральном законодательстве - Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 37) и «Об основах государственной службы Российской Федерации» (статья 21), Трудовом кодексе Российской Федерации (статья 18), а также в Указе Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 года N 604, которым утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, а органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться названным Положением при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.
Таким образом, подпункт 4 пункта 1 статьи 16 и статья 33 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области», как не влекущие ограничение конституционных прав граждан, не нарушающие равный доступ к муниципальной службе и принятые в пределах полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, не противоречат Конституции Российской Федерации.
6. Пунктом 4 статьи 35 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» предусмотрено заключение срочного трудового договора (контракта) с муниципальными служащими, замещающими должности категории «Б», на срок полномочий соответствующего должностного лица категории «А». Во взаимосвязи с ним находится пункт 5 статьи 42 названного Закона, предусматривающий прекращение муниципальной службы в связи со сложением муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность категории «Б», полномочий перед лицом, вновь избранным или назначенным на соответствующую должность категории «А».
Указанные положения не могут рассматриваться как ограничивающие права и свободы человека и гражданина, поскольку в них отражаются особенности статуса и должностных обязанностей данной категории муниципальных служащих, которые принимаются на службу для обеспечения деятельности конкретных должностных лиц, чьи полномочия также ограничены определенным сроком. При этом имеется в виду, что служащие, замещающие должности категории «Б», слагают свои полномочия перед вновь избранным или назначенным должностным лицом, что, по сути, означает истечение условий срочного трудового договора.
Поскольку заключение подобного контракта основано на добровольном согласии, требование срочности договора, обусловленное в данном случае спецификой публично-правовой природы муниципальной службы, не нарушает принцип равенства трудовых прав служащего и не выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации, который вправе конкретизировать такое условие для указанной категории муниципальных служащих.
Положение о срочном трудовом договоре данной категории муниципальных служащих закреплено также в статье 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в редакции от 19 апреля 2002 года) и в статье 59 Трудового кодекса Российской Федерации. Аналогичное положение содержится и в статье 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которой государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».
Следовательно, положения пункта 4 статьи 35 и пункта 5 статьи 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» также не противоречат Конституции Российской Федерации.
7. В статье 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» предусмотрены основания прекращения муниципальной службы, в том числе - увольнения муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа (подпункты 4 - 7 и 14 пункта 3).
Как следует из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 21 марта 1997 года по делу о проверке конституционности положений статей 18 и 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом. Прекращение трудовых отношений не по воле самого работника связано с ограничением его прав, гарантированных статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и, следовательно, требует единого регулирования на территории Российской Федерации в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 71 (пункт «в») Конституции Российской Федерации, т.е. может осуществляться только федеральным законодателем.
Закрепление в федеральном законе единого для Российской Федерации перечня оснований прекращения трудового договора по инициативе работодателя является одной из существенных гарантий права на труд. Этот перечень не может быть расширен актами субъектов Российской Федерации; воспроизведение же в законах субъектов Российской Федерации оснований, предусмотренных в федеральных законах и обоснованных соответствующими требованиями к муниципальной службе, само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации в области регулирования этих отношений.
7.1. Подпункты 5, 6, 7 и 14 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области», устанавливающие основания увольнения муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа, воспроизводят федеральное регулирование в соответствующей области:
признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу, в качестве основания прекращения трудового договора содержится в Федеральных законах «Об основах государственной службы Российской Федерации» (статьи 21 и 25) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 37);
лишение лица права занимать муниципальные (государственные) должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу, как основание увольнения закреплено в Федеральных законах «Об основах государственной службы Российской Федерации» (пункт 3 статьи 21) и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (пункт 3 статьи 20 и пункт 1 статьи 20.1), а также в Трудовом кодексе Российской Федерации (статьи 77 и 83) и согласуется с требованиями статьи 47 УК Российской Федерации;
увольнение при соответствующем заключении аттестационной комиссии аналогично расторжению трудового договора ввиду несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации (подпункт «б» пункта 3 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации);
отказ лица от предоставления соответствующих сведений, в том числе о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, как основание увольнения предусмотрен Федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации» (статья 12 и подпункт 7 пункта 3 статьи 21) и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (статья 12 и пункт 1 статьи 20.1).
Таким образом, положениями подпунктов 5, 6, 7 и 14 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» не превышаются требования и ограничения, закрепленные федеральными законами, и, следовательно, законодатель Ивановской области при их принятии не вышел за пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации.
7.2. Согласно подпункту 4 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" увольнение муниципального служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя муниципального органа в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении муниципальному служащему наказания в виде лишения свободы (в том числе условного осуждения и отсрочки исполнения приговора), исправительных работ.
Данную норму следует рассматривать в рамках федеральных гарантий трудовых прав в связи с увольнением по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. К таким обстоятельствам пункт 4 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации относит осуждение работника к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу.
Следовательно, в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, подпункт 4 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» соответствует Конституции Российской Федерации, а в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5).
7.3. Подпункт 7 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в качестве основания увольнения муниципального служащего предусматривает также выражение недоверия представительным органом местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления является выборным органом, который обладает правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения. Институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться - исходя из его конституционной природы - на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.
Кроме того, подпункт 7 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» не предусматривает конкретных оснований и механизма реализации содержащейся в нем нормы. Такая неопределенность порождает возможность ее произвольного толкования и применения, чем нарушаются статьи 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать положения подпункта 4 пункта 1 статьи 16, статьи 33, пункта 4 статьи 35, подпунктов 5, 6 и 14 пункта 3 и пункта 5 статьи 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» соответствующими Конституции Российской Федерации.
2. Признать подпункт 4 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» соответствующим Конституции Российской Федерации в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы, и не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5), - в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы.
3. Признать подпункт 7 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» соответствующим Конституции Российской Федерации в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, и не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5), - в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случае выражения недоверия представительным органом местного самоуправления.
4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и официальных изданиях органов государственной власти Ивановской области. Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации